LA RUSSIA DI PUTIN Mara Morini

 LA RUSSIA DI PUTIN

Mara Morini

Il libro 

[...]Ripercorrendo gli avvenimenti che hanno portato all’implosione dell’Unione Sovietica, alla fase di transizione degli anni Novanta e all’ascesa al potere di Vladimir Putin, il ragionamento sembra confluire in un «monumento delle contraddizioni» [Monaghan 2016]. Un’azione, una decisione o un’affermazione, che per un occidentale può sembrare contraddittoria, assume, invece, una logica ben definita per un russo. Il rischio è che ciò che non può essere spiegato sia definito come indecifrabile o sbagliato.

Una migliore comprensione di come la Russia si approccia alle questioni internazionali e come si è sviluppata nel suo assetto politico interno, è sicuramente un’operazione necessaria per chiarire la natura del potere politico nella Russia post-comunista e il tipo di sfide che il presidente Putin dovrà affrontare nei prossimi anni.[...]

Quali sono le eredità politiche, culturali e istituzionali del passato che ancora plasmano la società e il mondo politico russo? Il volume offre il ritratto di un paese che è poco conosciuto nelle sue dinamiche interne, ma che è un attore primario nello scenario geopolitico contemporaneo, nella guerra al terrorismo in Cecenia, nel conflitto con l’Ucraina per l’annessione/ invasione della Crimea; nella cyber war con l’America di Trump e nella costruzione delle fake news per contrastare sentimenti russofobici.

LA RUSSIA DI PUTIN 

Introduzione

La Russia non si intende con il senno,

né col comune metro:

la Russia è fatta a modo suo,

in essa si può credere soltanto

Fëdor Tjučev

(trad. T. Landolfi)

I celebri versi di Tjučev colgono la prima sensazione che uno studioso della politica, della lingua o della letteratura russa prova: l’incongruenza, la sfida alla logica, il paradosso.

Ripercorrendo gli avvenimenti che hanno portato all’implosione dell’Unione Sovietica, alla fase di transizione degli anni Novanta e all’ascesa al potere di Vladimir Putin, il ragionamento sembra confluire in un «monumento delle contraddizioni» [Monaghan 2016]. Un’azione, una decisione o un’affermazione, che per un occidentale può sembrare contraddittoria, assume, invece, una logica ben definita per un russo. Il rischio è che ciò che non può essere spiegato sia definito come indecifrabile o sbagliato.

Una migliore comprensione di come la Russia si approccia alle questioni internazionali e come si è sviluppata nel suo assetto politico interno, è sicuramente un’operazione necessaria per chiarire la natura del potere politico nella Russia post-comunista e il tipo di sfide che il presidente Putin dovrà affrontare nei prossimi anni.

La Russia è indubbiamente al centro dell’attenzione internazionale. Divisa nella sua componente europea e asiatica, concilia rapporti bilaterali con i paesi europei – di natura prevalentemente commerciale – con un più ambizioso progetto di integrazione euroasiatica – (la Grande Eurasia) – che faccia da controparte all’Unione europea (UE), senza escludere la Cina e l’Asia.

«Russia matters», importa, rilevano i principali analisti politici, e per questo dobbiamo sforzarci di comprenderla, ora più che mai.

Certamente, analizzare la politica russa costituisce una sfida perché non tutti i fenomeni politici che la riguardano possono essere facilmente spiegati dai concetti utilizzati nella scienza politica occidentale. Come si può definire il regime politico russo? È una democrazia o un regime illiberale? Cosa s’intende con il termine «democrazia sovrana» o «regime ibrido»? Quali sono i presupposti della politica estera di Putin? Quale ruolo ha Russia unita, il partito del presidente nella «verticale del potere» istituzionale? Quali conseguenze sociali e politiche ha determinato la «dittatura della legge» del presidente Putin? E, soprattutto, quali sono le eredità politiche, culturali e istituzionali del passato che ancora plasmano la società e l’azione politica putiniana?

A queste e altre domande intende rispondere il presente volume attraverso uno studio del caso che si dipana lungo alcune linee direttrici di ricerca.

La struttura del libro è suddivisa in quattro parti che forniscono una visione piuttosto ampia, seppur sintetica, dei principali cambiamenti politici, sociali, culturali ed economici avvenuti dopo il crollo dell’Urss.

La prima parte affronta la descrizione dell’assetto istituzionale della nuova Federazione russa – presidente, governo e parlamento – contraddistinta da una forte concentrazione dei poteri nelle mani del presidente, coadiuvato dall’amministrazione presidenziale che ricopre un ruolo fondamentale nel sistema di potere. In questi capitoli si comprende come il presidente Putin interagisce con il primo ministro nella c.d. «tandemocrazia», ovvero un governo in cui, dal 2008, Putin e il suo successore Dmitrij Medvedev, si sono alternati alle due cariche istituzionali e si sono suddivisi gli ambiti di decisione e azione politica sino al gennaio 2020. Una particolare attenzione è rivolta anche all’analisi della struttura federale e al rapporto tra centro e periferia nella gestione complessa del paese. In questo quadro costituzionale il parlamento russo è passato da attore conflittuale a subordinato alla volontà presidenziale, come si evince dalla produzione legislativa nel periodo 1993-2019 e dalla configurazione dei gruppi parlamentari che lo compongono.

La seconda parte fornisce un quadro complessivo delle elezioni parlamentari e presidenziali. Dalla regolamentazione delle campagne elettorali, il loro finanziamento, e le strategie adottate dai candidati, al ruolo dei mass media e alle numerose critiche di agenzie e istituzioni internazionali di ricorrenti frodi elettorali che hanno contraddistinto la competizione politica in Russia nel ciclo elettorale 1993-2018. È in questo contesto che si pone una particolare attenzione alla nascita del multipartitismo e ai vari orientamenti politici che si sono succeduti nei decenni della transizione democratica di questo paese. Da un lato, i partiti eredi della tradizione sovietica, i più longevi della Russia contemporanea, come il Partito comunista e il Partito liberaldemocratico, e dall’altro, i nuovi partiti riformisti di orientamento liberale (Jabloko, Unione delle forze di destra) che, nel corso degli anni, hanno perso la propria rappresentanza politica all’interno delle istituzioni.

In particolare, un capitolo è interamente dedicato allo sviluppo del c.d. «partito del potere» (o del presidente) – Russia unita – che è diventato indiscusso protagonista della scena politica, detenendo la maggioranza assoluta dei seggi in parlamento e la quasi totalità dei governatori della Federazione. Definito da Aleksej Navalny, blogger e famoso oppositore di Putin, come «il partito degli imbroglioni e dei ladri», Russia unita rappresenta un attore politico determinante per la gestione del potere, seppur nel calo di consensi, come le recenti elezioni locali a Mosca del 2019 hanno dimostrato.

La terza parte del libro, intitolata Economia e società, ripercorre gli effetti del passaggio a un’economia di mercato durante la presidenza di Boris El’cin e lo sviluppo economico che il paese ha conseguito nelle prime due legislature di Putin. Ciò consente, attraverso l’utilizzo di indicatori economici e sociodemografici, di stimare il livello di benessere economico, dell’aspettativa di vita, delle disuguaglianze e del sistema di welfare, presenti nella società odierna e di comprendere sino a che punto le risorse energetiche sono indispensabili per la stabilità economica del paese, soprattutto dopo le sanzioni economiche del 2014.

Inoltre, vi è un’analisi del ruolo ricoperto dalla comunicazione politica e più in generale dal sistema dei mass media, sia in termini di restrizioni al pluralismo dell’informazione e dei rischi personali che affrontano i giornalisti in Russia, sia in termini di utilizzo dei nuovi social media, come VKontakte, Facebook e Twitter, da parte dell’opposizione politica e della conseguente reazione del Cremlino.

Ultima, ma non meno importante, è la quarta parte, che affronta il tema della Russia «contro» il resto del mondo.

Attore principale nello scenario geopolitico contemporaneo, la Russia di Putin sta affrontando diverse sfide internazionali che evocano scenari da «nuova guerra fredda» [Lucas 2014; Legvold 2016]: dalla guerra al terrorismo in Cecenia al conflitto con l’Ucraina per l’annessione/invasione della Crimea; dalla dottrina militare anti-Nato all’attuale intervento in Siria; alla cyberwar con l’America di Donald Trump, alle spy stories con l’Inghilterra.

Attraverso fonti primarie in lingua russa, ricerche e analisi condotte dai più autorevoli «russologi» internazionali, il volume ha, quindi, l’obiettivo di fornire un’accurata analisi che consenta una maggiore conoscenza di questo paese, così affascinante e, per molti, ancora sconosciuto.

Tizzano Val Parma - Mosca

febbraio 2020

PARTE PRIMA

LE ISTITUZIONI

Capitolo primo

Il presidente della Federazione russa

La presidenza della FR rappresenta la figura istituzionale più importante nell’assetto politico della Russia contemporanea.

Vladislav Surkov, autore dell’etichetta «democrazia sovrana», ha definito Putin come un cavaliere bianco inviato da Dio giusto in tempo per salvare la Russia [Sakwa 2014, 5].

Il presidente Putin è solitamente descritto come un «uomo solo al comando» – termine ormai utilizzato nella narrazione politica italiana e non solo – che, in realtà, si dota di una struttura amministrativa complessa, necessaria per fronteggiare e risolvere le pesanti eredità lasciate dal presidente El’cin, tra le quali una profonda crisi economica e un’anarchia istituzionale.

1. I poteri del presidente

Nella stesura della nuova carta costituzionale, il presidente in carica, Boris El’cin, e i suoi collaboratori in qualità di institution builders, hanno delineato una forma di governo semipresidenziale che contempla l’elezione diretta del presidente e dell’Assemblea federale (il parlamento) e il rapporto fiduciario tra potere esecutivo e legislativo.

Per la prima volta nella storia del paese, sottoposta alla valutazione dei cittadini attraverso un referendum costituzionale che ha avuto luogo il 12 dicembre 1993, con il 58,4% di voti a favore e 41,6% contrari e una partecipazione del 54,8% della popolazione^[1], la Costituzione della nuova FR è entrata in vigore il 25 dicembre 1993, a due anni dalle dimissioni di Michail Gorbačëv.

È importante contestualizzare il periodo in cui nasce questa Costituzione. La dissoluzione dell’Urss ha avviato, infatti, una triplice transizione di natura economica, politica e di costruzione di una nuova nazione che richiede autorevolezza, fermezza, capacità decisionale e, soprattutto, il coinvolgimento popolare che era mancato a Gorbačëv. L’elezione a carica di presidente della Repubblica russa, avvenuta il 12 giugno 1991 con il 57,3% dei voti^[2], ha conferito a El’cin una maggiore legittimazione rispetto al suo predecessore e lo ha investito del ruolo di salvatore della patria e di guida del processo di democratizzazione.

Come egli stesso ha affermato nel discorso di inaugurazione della sua presidenza:

I cittadini russi hanno fatto la loro scelta. Essi non hanno solamente scelto [...] un presidente, loro prima di tutto hanno scelto il percorso che la nostra patria deve seguire [...] Il presidente non è un Dio, o un nuovo monarca, o un onnipotente uomo dei miracoli. Egli è un cittadino, investito di enorme responsabilità per il futuro della Russia e dei suoi compatrioti; egli è, prima di tutto, la persona nella quale il popolo ha posto la sua fiducia^[3].

Questa idea del presidente depositario della volontà popolare segnerà tutti i presidenti in carica e costituisce un tratto distintivo dell’autocrazia russa.

Ispirandosi al ruolo e ai poteri di Charles de Gaulle, padre del modello costituzionale della V Repubblica francese, e nella continuità della tradizione zarista e sovietica, El’cin ha, infatti, concentrato numerosi poteri in una figura monocratica. È opportuno, quindi, entrare nel dettaglio delle attribuzioni del potere al presidente per comprendere il contesto entro cui il «superpresidenzialismo russo» si è strutturato e sviluppato [Fish 2001; 2005].

Il testo costituzionale^[4], che consta di un Preambolo, 11 capitoli e 137 articoli, cita il presidente della FR come primo organo istituzionale, affidandogli il ruolo di capo dello Stato e «garante della Costituzione della FR, dei diritti e delle libertà della persona e del cittadino» (art. 81, c. 2).

Eletto a suffragio universale con un sistema elettorale a doppio turno per un mandato di 4 anni, esteso a 6 in seguito alla riforma costituzionale del 2008, il presidente della FR deve avere almeno 35 anni e risiedere nel territorio russo continuativamente da almeno 10 anni.

La Costituzione russa attribuisce al presidente, che determina gli indirizzi fondamentali della politica estera e interna, diversi poteri, espressi negli artt. 80-93, che possono essere suddivisi nelle seguenti funzioni.

Rispetto alla funzione esecutiva e di governo-indirizzo, il presidente nomina, con il consenso della Duma, il presidente del governo (art. 83, c. 1, a) e ne presiede le sedute (art. 83, c. 1, b). Su proposta del presidente del governo, il presidente della FR nomina e revoca i vicepresidenti del governo e i ministri federali (art. 83, c. 1, e) e decide sulle dimissioni del governo (art. 83, c. 1, c). In particolare, al presidente spetta la scelta e la nomina di alcuni componenti del gabinetto esecutivo, i c.d. «ministeri del potere» (Ministero della difesa, degli esteri, degli interni, della giustizia e situazioni d’emergenza) che a lui rispondono personalmente. Inoltre, il presidente della FR ha il potere di sospendere gli atti degli organi del potere esecutivo dei soggetti della FR qualora contrastino con la Costituzione e la legislazione federale (art. 85, c. 2). L’art. 87, c. 1, decreta che il presidente della FR assume la carica di comandante supremo delle forze armate.

Nell’esercizio delle funzioni parlamentari e della sovranità popolare, il presidente della FR indice l’elezione della Duma di Stato e il referendum (art. 84, a-c), emana editti (ukaz) e ordinanze che hanno efficacia obbligatoria su tutto il territorio (art. 90, c. 2) e non devono essere in contrasto con la Costituzione (c. 3). In base all’art. 117 della Costituzione, il presidente della FR può sciogliere la Duma e può, inoltre, esercitare la potestà di iniziativa legislativa attraverso la proposta di leggi alla Duma (art. 84, d), nonché la firma e la promulgazione delle leggi federali (art. 84, e).

Nella giurisdizione costituzionale, ordinaria e amministrativa, il presidente della FR ha numerosi poteri di nomina e di rimozione, tra cui il presidente della Banca centrale, i giudici della Corte costituzionale, della Corte suprema, della Corte suprema di arbitrato, il procuratore generale, i giudici delle altre corti federali, i rappresentanti diplomatici presso gli Stati stranieri e le organizzazioni internazionali.

In merito alla rappresentanza esterna, come capo dello Stato, il presidente rappresenta la nazione nel contesto internazionale, tutelandone la sovranità, l’indipendenza e l’integrità territoriale e può negoziare e firmare i trattati internazionali, i documenti di ratifica e ricevere i diplomatici (art. 86, c. 1, b-d).

L’art. 92 disciplina, invece, le dimissioni del presidente della FR che possono verificarsi per «permanente incapacità di adempiere ai suoi compiti, per motivi di salute, o per la destituzione dalla carica». In queste situazioni, l’elezione di un nuovo presidente deve avvenire entro tre mesi dal momento della cessazione anticipata e le sue funzioni vengono temporaneamente svolte dal capo del governo che non può sciogliere la Duma, indire il referendum e proporre emendamenti o revisioni della Costituzione.

L’alternativa alle dimissioni è la messa in stato d’accusa (impeachment) che si attiva con l’accusa di tradimento dello Stato o di un grave reato, formulata nella Duma di Stato su iniziativa di almeno un terzo dei deputati e con i pareri di una commissione speciale, della Corte suprema e della Corte costituzionale (art. 93).

Più precisamente, la Duma e il Consiglio della Federazione devono approvare la mozione con il voto dei due terzi dei componenti di ognuna delle due camere, e la decisione del Consiglio della FR deve avvenire entro tre mesi dalla mozione presentata dalla Duma, altrimenti l’accusa è considerata respinta.

Questa breve descrizione degli articoli sul presidente della FR evidenzia l’estensione degli ambiti e del dominio riservato di potere entro cui El’cin e, soprattutto, Putin hanno posto le basi per una deriva cesaristica della dinamica istituzionale che costituisce una peculiarità nel quadro delle esperienze paradigmatiche dei modelli statunitense (sistema presidenziale) e francese (sistema semipresidenziale).

Si tratta di un ruolo che consente al presidente: di controllare le funzioni degli altri organi statali che, in un’ottica di accountability, rispondono solo a lui del loro operato; di sanzionarli qualora non producano politiche efficaci ed efficienti per il popolo russo attraverso la sostituzione dei membri del governo e l’esercizio del potere di veto nei confronti del parlamento; di avere un ruolo determinante nella produzione legislativa con la decretazione presidenziale e di bypassare la figura del capo del governo attraverso l’interazione diretta con i rappresentanti dei maggiori ministeri.

Le parole utilizzate nella Costituzione sono molto importanti per capire anche il ruolo del presidente quale attore politico super partes rispetto agli organi del potere esecutivo, legislativo e giudiziario. Il presidente, infatti, coordina le funzioni e le interazioni tra le agenzie di Stato, è il capo dello Stato (non del governo o del potere esecutivo), è il garante della Costituzione, ma non è iscritto a un partito politico, come se fosse un potere esterno alla classica tripartizione montesquieana che, a discrezione, può inficiare l’autonomia degli organi del potere sancita dall’art. 10 della Costituzione.

Riprendendo le parole di Steve Fish [2001, 37]: «l’anemia della democrazia russa può in realtà essere spiegata esclusivamente in termini di una singola scelta istituzionale per il presidenzialismo» che, determinando una concentrazione di potere nella persona del presidente ha, tuttavia, consentito di controllare il caos generato dalla dissoluzione dell’Urss. In realtà, il problema non è tanto la forma di governo presidenziale di per sé quanto l’assenza di un sistema di pesi e contrappesi derivata dalla debolezza delle altre istituzioni democratiche, in primis, come vedremo nel terzo capitolo, il parlamento della FR.

2. L’amministrazione presidenziale

Nell’esercizio delle proprie funzioni il presidente della FR è affiancato da un apparato amministrativo che consta di una dozzina di agenzie federali, 21 direttorati e diversi uffici in cui lavorano, attualmente, più di 3.000 persone, un numero che supera ampiamente lo staff del presidente americano [Willerton 2019, 22].

Creata dalle ceneri dell’apparato centrale del Pcus, questa struttura supporta le attività del capo dello Stato nella supervisione e implementazione delle decisioni presidenziali e, in assenza di una regolamentazione scritta, l’amministrazione presidenziale si organizza e funziona sulla base dell’imprinting e delle esigenze del presidente della FR.

Durante la presidenza El’cin, caratterizzata, come vedremo nel terzo capitolo, da rapporti conflittuali con il parlamento, la cooptazione di molti deputati dei partiti dell’opposizione, nominati in diversi organi creati ad hoc e un sistema clientelare, hanno determinato una «politica di ridondanza istituzionale» [Huskey 1994]. Essa consiste nella moltiplicazione di centri di analisi, dipartimenti, comitati, volti a fornire consulenze e informazioni su specifiche materie che si sovrappongono ai quattro gruppi di consulenza, già previsti nel Consiglio presidenziale e di sicurezza. Questa ridondanza ha determinato ampi spazi di manovra a El’cin, in assenza di chiare linee di responsabilità di comando, e una varietà di canali attraverso i quali controllare le azioni del capo del governo. Questi numerosi organi consultivi su specifici settori di policy non hanno uno status costituzionale, ma operano per volontà presidenziale e, come tali, possono essere aboliti o riorganizzati.

Cosa accade, quindi, con l’elezione di Putin nel marzo 2000?

Il presidente Putin formalizza la politica di ridondanza istituzionale del suo predecessore attraverso una mirata riorganizzazione dell’amministrazione e dello staff presidenziale con organi di consulenza che elaborano documenti e rapporti su specifiche questioni al fine di agevolare l’analisi e la scelta più opportuna da implementare.

Nel 2000, per favorire la discussione su questioni che riguardano il rapporto centro-periferia, Putin ha creato il Consiglio di Stato, composto dai rappresentanti federali degli 85 soggetti della Federazione, che si riunisce ogni tre mesi e un presidium, di dimensione più ristretta, in cui i rappresentanti presidenziali (polpred) dei distretti federali s’incontrano mensilmente.

Due anni dopo Putin ha aggiunto il Consiglio legislativo, il cui compito principale è l’armonizzazione della legislazione delle singole repubbliche con quella di livello federale attraverso una proficua collaborazione con i capi dell’esecutivo e del legislativo delle assemblee locali.

A questi due Consigli si unisce nel 2005 la Camera pubblica, sorta principalmente per rispondere ai segnali provenienti dalla rivoluzione arancione ucraina, che collega l’istituzione presidenziale alla società civile attraverso il coinvolgimento dei cittadini nel processo decisionale con audizioni e segnalazioni da sottoporre a giudizio della Duma di Stato.

Sempre nel 2005 Putin dà vita al Consiglio presidenziale per i progetti di rilevanza prioritaria, costituito da 41 membri (esponenti del settore degli affari, dell’amministrazione locale, ministri, lo speaker della Duma) e guidato dal presidente, che discute di diverse politiche pubbliche – welfare, istruzione, agricoltura – con un budget prefissato per favorire un intervento più veloce nella risoluzione di alcuni problemi.

Inoltre, è stato riconfermato il Consiglio di sicurezza, creato nel 1994, che tratta di questioni di politica estera e di sicurezza e include il primo ministro, i ministri del potere e i capi degli otto distretti federali.

Oltre a questi consigli e organi consultivi Putin può anche contare su un team ristretto di persone, formato in base a un criterio di lealtà assoluta nei suoi confronti e/o di specifiche competenze.

Tra questi, il primo e il più rilevante esponente nella stretta cerchia di persone (giardino d’oro), fedeli a Putin, è il capo dell’amministrazione che coordina le attività del personale e supervisiona le questioni amministrative e risponde delle proprie azioni solamente al capo dello Stato. Tale figura, affiancata da due vicepresidenti, è solitamente considerata l’eminenza grigia dell’esecutivo federale in virtù della capacità di tessere le fila tra il presidente e il governo, di relazionarsi con i ministri e per la sua expertise della complessa struttura burocratica.

L’altro gruppo – la cui composizione muta in base alle esigenze di Putin – è costituito dai siloviki, ufficiali dei servizi di intelligence, delle forze militari, favorevolmente orientati all’idea di un forte Stato; sono professionisti disciplinati con un’istruzione medio-alta che rappresentano la forza dominante a sostegno di Putin con il quale hanno condiviso la carriera nell’ex Comitato statale della sicurezza (Komitet Gosudarstvennoj Bezopasnosti, Kgb), ora Agenzia federale della sicurezza (Federal’naja Služba Bezopasnosti, Fsb) durante gli anni Novanta a San Pietroburgo. Con il passare degli anni, l’amministrazione presidenziale ha avviato un cambiamento generazionale, reclutando ufficiali più giovani, alcuni dei quali affiancati da funzionari più anziani che stanno andando in pensione o da personaggi altamente qualificati e con grande esperienza politico-amministrativa, come Sergej Lavrov, ministro degli esteri dal 2004.

In questa nuova coorte di giovani amministratori e professionisti Putin ha nominato governatrice della Banca centrale russa, El’vira Nabiullina, classe 1963, che ha avuto una brillante carriera nel commercio e nello sviluppo economico ed è collegata ad alcuni economisti di San Pietroburgo: Aleksej Miller, capo di Gazprom, e Sergej Naryškin, direttore dell’intelligence dei servizi stranieri ed ex capo della Duma di Stato e dell’amministrazione presidenziale. Dmitrij Kozak, che ha avuto grandi responsabilità nelle questioni più delicate, come la regione del Nord Caucaso o la gestione delle Olimpiadi di Soči, è stato vice primo ministro e vicepresidente dell’apparato presidenziale.

L’attuale dirigente dell’amministrazione, il giovane e sconosciuto, Anton Vajno, classe 1972, ha sostituito Sergej Ivanov ed è stato affiancato per qualche tempo da senior di lunga esperienza politica e amministrativa come l’ex primo ministro, Sergej Kirienko, e Aleksej Gromov, che sono rimasti nella loro posizione per le capacità organizzative dimostrate negli anni.

Infine c’è un importante gruppo di professionisti che si sono contraddistinti nella risoluzione di questioni problematiche. Il primo è Sergej Šojgu, ex ministro delle situazioni di emergenza e governatore della regione di Mosca e attuale ministro della difesa senza portafoglio dal 2012. Durante il suo ruolo come ministro della difesa ha assunto un profilo pubblico di buona visibilità ed è uno dei politici su cui molti opinionisti puntano il dito come successore di Putin. Un altro suo potenziale erede potrebbe essere Sergej Sobjanin, governatore della provincia di Tjumen, vice primo ministro, capo dell’amministrazione presidenziale e sindaco di Mosca dal 2010. Né Šojgu, né Sobjanin hanno stretti legami con Putin durante gli anni della sua carriera formativa a San Pietroburgo, ma sono considerate tra le figure più importanti del suo team.

Da questa breve descrizione emerge una situazione in cui l’amministrazione presidenziale è piuttosto ampia, altamente qualificata, e non mostra segni di debolezza o fratture. È un team allineato alla carriera di Putin e al suo potere, come dimostrano le carriere dell’ex governatrice di San Pietroburgo, Valentina Matvienko, classe 1949, e dell’ex guardia del corpo, Aleksei Djumin, governatore della provincia di Tula dal 2016.

Sebbene ci possano essere rivalità tra tutti questi individui, il team sembra compatto e concentrato sull’agenda politica grazie all’indubbia dote di faction manager di Putin [Sakwa 2020, XI] di mantenere coesione, eliminare i conflitti all’interno e distribuire incentivi che premiano coloro i quali riconoscono come legittimo il suo potere o sanzionano chi vi si oppone [Zygar 2016].

3. Il superpresidenzialismo russo

Come abbiamo sinora visto, il presidente della FR può contare su ampi poteri costituzionalmente definiti e su una struttura amministrativa, composta da persone che ricoprono ruoli importanti nell’assetto di potere, frutto di una politica clientelare/neopatrimoniale basata sul principio di lealtà al capo.

Da una complessiva lettura del testo della Costituzione russa si nota come al rafforzamento dei poteri del presidente corrisponda una carenza di pesi e contrappesi istituzionali (checks and balances) che sono invece, nel caso americano, strumenti essenziali per limitare l’arbitrio assoluto del presidente ed evitare una deriva autoritaria del regime politico.

Se la Costituzione determina, quindi, il contesto politico-istituzionale entro cui il presidente della FR esercita le proprie funzioni, lo stile della leadership, la personalità e le scelte di policies contano e hanno fatto la differenza nella configurazione del nuovo regime politico e, in particolare, nella gestione della «politica della Dacia» di El’cin rispetto alla «dittatura della legge» di Putin^[5].

TAB. 1.1. I presidenti della Russia

Legislatura	Candidato	Consenso elettorale (%)
1991-1996	Boris Nikolaevič El’cin	57,3
1996-1999	Boris Nikolaevič El’cin	1996: 35,8 (1o turno) 54,4 (2o turno)
2000-2004	Vladimir Vladimirovič Putin	52,9
2004-2008	Vladimir Vladimirovič Putin	71,3
2008-2012	Dmitrij Anatolevič Medvedev	70,3
2012-2018	Vladimir Vladimirovič Putin	63,6
2018-	Vladimir Vladimirovič Putin	76,7
Fonte: Elaborazione dell’autrice su dati forniti dalla Cec e www.government.ru, rilevazione del 12 dicembre 2019.

La tabella 1.1 elenca i presidenti della FR che si sono succeduti dopo la dissoluzione dell’Urss.

Da un mero conteggio numerico si evince che la durata al potere di Putin, in carica dall’8 agosto 1999 come capo del governo e dal 31 dicembre dello stesso anno come presidente della FR ad interim, ha superato il 12 settembre 2017 la leadership di Leonid Il’ič Brežnev che, a sua volta, deteneva il primato del leader più longevo al potere (18 anni) dopo Josif Vissarionovič Stalin (29 anni). Nell’agosto 2020 Putin sarà al comando del paese da 21 anni (nonostante il breve interregno della presidenza Medvedev), che diventeranno 25 alla scadenza naturale del mandato, prevista per il mese di marzo 2024.

Tuttavia, limitare l’analisi del presidenzialismo russo esclusivamente alla lettura della carta costituzionale e alle modalità di esercizio del potere del presidente, non consentirebbe di cogliere pienamente tutto l’insieme di elementi che, soprattutto a partire dalla presidenza Putin, hanno costituito un rafforzamento del regime politico e un indiscusso potere del presidente, ma, al contempo, hanno determinato il progressivo fallimento dal consolidamento democratico del paese.

Per rafforzare la sua posizione nel sistema politico Putin opera, infatti, alcune scelte mirate che riguardano due situazioni problematiche, ereditate dalla gestione di El’cin: il rapporto fra potere esecutivo e legislativo e quello tra centro e periferia. La presidenza El’cin si è, infatti, contraddistinta per un forte conflitto tra presidente e la Duma di Stato e per il decentramento amministrativo che ha comportato una maggiore autonomia delle repubbliche e del potere politico dei governatori.

La principale conseguenza di queste situazioni è stata l’indebolimento del potere presidenziale, specialmente a partire dal 1995 – anche in virtù dei problemi di salute di El’cin – che si è tradotto in un’elevata instabilità politica e incertezza istituzionale.

Putin, consapevole delle conseguenze politiche che avrebbero potuto minare i primi anni della sua presidenza, provvede immediatamente a riorganizzare l’apparato amministrativo posizionando persone di fiducia (siloviki) e dando vita a organi preposti a creare gran parte dell’iniziativa decisionale da sottoporre al governo.

Per migliorare il potere di definire l’agenda politica in parlamento ed evitare forme conflittuali o episodi di ostruzionismo, Putin consolida la sua maggioranza parlamentare attraverso la creazione nel 2001 di un partito dominante, denominato Russia unita.

A livello regionale crea, invece, un nuovo livello amministrativo basato su otto distretti federali guidati dai rappresentanti presidenziali (polpred) da lui nominati e a lui direttamente responsabili e 85 ispettori federali nei soggetti della Federazione che consentono di ridimensionare il potere dei governatori e collegare il centro alla periferia.

Nella sua prima legislatura Putin ha consolidato il suo potere senza modificare nessun articolo della Costituzione, ma, semplicemente, creando degli organismi che, secondo Richard Sakwa [2008, 173; 2010, 192], costituiscono funzioni integrative «para-costituzionali» che vanno contro lo spirito della Costituzione, ma de facto hanno indubbiamente rafforzato la «verticale del potere» di Putin.

Vi è, tuttavia, un altro elemento che è al cuore della gestione del potere in Russia: la politica informale. Si tratta di un insieme di pratiche, di istituzioni e di network personali, basati sullo scambio di favori e contatti per ottenere beni e servizi in minor tempo e bypassando le procedure formali.

Nella scienza politica già Guillermo O’Donnell [1996] parla di «istituzionalizzazione informale» per indicare questo fenomeno e le dinamiche che lo contraddistinguono possono avere effetti talvolta positivi, più spesso negativi sull’esito del processo di democratizzazione, oltre a essere un ostacolo al processo di modernizzazione del paese. Il politologo russo Vladimir Gel’man [2003; 2011] sostiene che la Russia di Putin sia un laboratorio per un «naturale esperimento» del dominio di questa eredità sovietica e dei suoi aspetti distorsivi in politica, nell’economia e nella società.

Lo studio di queste pratiche ci permette di andare oltre alla facciata formale del potere ovvero all’individuazione, in questa zona grigia, di azioni semilegali che comprendono diversi ambienti politici, burocratici, militari, la società civile, forme clientelari e mafiose.

Tuttavia, l’analisi della politica informale è metodologicamente difficile, può risultare poco attendibile sul piano scientifico e poggia prevalentemente su informazioni di cui è difficile verificare l’attendibilità. Lo scienziato politico Michael Bressler [2018] elenca le principali caratteristiche che descrivono questo sistema: 1) la rotazione e i pensionamenti dei funzionari; 2) la sostituzione con giovani amministratori posizionati nei settori chiave dell’amministrazione presidenziale che operano in tandem con i «protetti» (protégés) di Putin; 3) un gruppo di avvocati ed economisti di San Pietroburgo; 4) accademici e specialisti che sono stati fondamentali per la trasformazione politica ed economica della Russia; 5) uomini d’affari.

Al di là delle capacità personali di Putin di gestire lo staff presidenziale, vi è, quindi, un sistema di politica informale, costituita da un network di professionisti, di interessi regionali e settoriali, di individui e di istituzioni tra loro in competizione che è fondamentale, come lo era nell’epoca sovietica, nella gestione della politica russa.

Due esempi ci permettono di chiarire questa prassi informale descritta in russo con il termine blat [Ledeneva 2009]. Il primo è definito giustizia telefonica (telefonnoe pravo) ed è una pratica sovietica con la quale si telefonava per chiedere un favore (richieste informali) o esprimere la linea del partito su un determinato episodio, come fare pressione sui giudici che devono prendere una decisione^[6]. La seconda è la questione delle tangenti a livello amministrativo e politico. La ricerca condotta da Viktorova nel 2008 dimostra che esiste una lista dei prezzi per essere nominato governatore di una repubblica o avere un seggio nel Consiglio della Federazione che oscilla dai 5 ai 7 milioni di rubli oppure dai 3 ai 4 milioni per diventare capo di un dipartimento o direttore del servizio di sicurezza Fsb.

Blat e le tangenti sono il modus operandi della politica informale nella Russia contemporanea che ha aumentato sempre più i livelli di corruzione nel paese, passando dalla posizione 126 del 2004 alla 158 del 2005 alla 154 del 2011 e, attualmente, alla 137 su 180 paesi del 2018^[7] (Corruption Index, 2019).

Putin ha indubbiamente consolidato il potere della presidenza, ma la sua gestione ha messo in luce il problema che è al cuore della politica russa contemporanea: qual è la relazione tra queste due forme di potere e quali gli effetti per la stabilità del regime?

Durante la presidenza El’cin era possibile distinguere le due forme di potere. La politica informale influenzava le scelte del presidente in riferimento, ad esempio, alla nomina dei ministri o esercitava forte pressione per bloccare le riforme necessarie per il paese che erano in netto contrasto con gli interessi economici degli oligarchi. Con El’cin la competizione politica era un mezzo per capire chi era il più forte, con Putin diventa un sistema in cui si meritano premi perché si è leali al presidente.

Da un sistema neopatrimoniale, composto da una pluralità di gruppi in competizione tra di loro sia a livello orizzontale sia nella frattura centro-periferia, si passa a una configurazione piramidale dove il presidente riesce a unire il più importante livello di rete patrimoniale in una macchina politica su scala nazionale.

Il superpresidenzialismo di Putin, che ricalca la duplicazione del Pcus nelle strutture amministrative di governo per cui il soviet informale affiancava il sistema formale del partito-Stato, ora è un sistema informale, basato su reti personali in un contesto di regole formali e para-costituzionali. Questi due diversi modi di fare politica coesistono nella Russia contemporanea, ma gestirli è un affare molto difficile, come è già emerso alla fine del secondo mandato di Putin nel 2007-2008 e si sta riproponendo in previsione della fine del suo mandato nel 2024.

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^[1] Richard Sakwa [2010] segnala che, nei giorni seguenti al voto del 12 dicembre, sono state formulate accuse di frode elettorale a favore della vittoria del «sì», stimando una partecipazione al voto pari a 30,7 punti percentuali e il voto contrario di 17 regioni.

^[2] Per i risultati elettorali dell’elezione di El’cin alla presidenza della Repubblica russa nel 1991 e del referendum costituzionale del 1993 si rimanda al sito della Commissione elettorale centrale (Cec): cfr. cikfr.ru/eng/.

^[3] Novosti, 10 luglio 1991, 32.

^[4] La Costituzione russa è stata emendata nel 2008 per modificare la durata della legislatura della Duma (da 4 a 5 anni) e del presidente della Federazione (da 4 a 6 anni) e nel 2014 per eliminare la Corte suprema di arbitrato, sostituita da un nuovo collegio specializzato della Corte suprema. Cfr. www.constitution.ru oppure www.pravo.gov.ru.

^[5] Per «politica della Dacia» s’intende una gestione del potere clientelare e familiare che ha contraddistinto la presidenza di El’cin con conseguenze negative per l’instabilità del paese. «La dittatura della legge» è l’affermazione fatta dal presidente Putin nel suo primo mandato e poggia sui principi dell’ordine e della stabilità con un approccio pragmatico e tecnocratico.

^[6] Si possono trovare video che descrivono questa pratica telefonica nel canale televisivo Kul’tura (tvkultura.ru).

^[7] Per ulteriori dettagli sulla costruzione dell’indice della corruzione si rimanda al sito https://www.transparency.org.

Capitolo secondo

Il governo

Una prima ricognizione dei poteri del presidente della FR nel primo capitolo ha messo in luce come de facto la forma di governo semipresidenziale si sia trasformata in un superpresidenzialismo in cui i poteri formali e informali del presidente sono molto estesi.

Quali funzioni sono, quindi, attribuite al governo della FR? E, soprattutto, come il capo di governo si rapporta con il presidente della FR?

Per rispondere a queste domande, anche in questo caso, è opportuno cominciare da una breve descrizione dell’attività del governo, disciplinata negli artt. 110-117 della Costituzione per comprendere come il governo russo sia letteralmente l’organo di esecuzione delle decisioni del capo dello Stato.

1. Le funzioni del governo

Il capitolo sesto della Costituzione delinea le competenze esclusive del governo della FR che esercita il potere esecutivo ed è composto dal presidente del governo, dai vicepresidenti e dai ministri federali (art. 110, cc. 1-2).

Il presidente del governo determina gli indirizzi fondamentali dell’attività di governo e organizza il suo lavoro (art. 113); presenta al presidente della Federazione le candidature alle cariche di vicepresidenti e di ministri federali (art. 112, c. 2), ed entro una settimana dalla nomina, il presidente del governo propone la struttura degli organi federali del potere esecutivo (art. 112).

Rispetto al presidente della Federazione, il capo del governo ha minori poteri, limitati a stabilire gli indirizzi fondamentali dell’attività di governo attraverso l’organizzazione e il coordinamento dei lavori. Il processo decisionale distingue la fase decisionale, che spetta al presidente della FR, da quella dell’implementazione delle politiche pubbliche, soprattutto in materia economica, a opera del capo del presidente del governo. È una separazione di competenze che ha sempre consentito di evitare conflitti tra le due figure istituzionali.

Per quanto riguarda la procedura di formazione del governo, «il presidente del governo della Federazione russa è nominato dal presidente^[1] della Federazione russa (Predsedatel’ Pravitel’stva Rossijskoj Federatsii) con il consenso della Duma di Stato» (art. 111, c. 1), previa la presentazione della candidatura «entro due settimane dalla carica del nuovo presidente della Federazione russa eletto, ovvero dopo le dimissioni del governo della Federazione russa oppure entro una settimana dal rigetto della candidatura da parte della Duma di Stato» (art. 111, c. 2).

Inoltre, «se la candidatura a presidente del governo della FR è bocciata per tre volte dalla Duma di Stato, il presidente della Federazione ha due possibilità: nominare il presidente del governo della FR contro la volontà del parlamento, sciogliere la Duma di Stato e, di conseguenza, indire nuove elezioni» (art. 111, c. 4).

L’attività del governo della FR è disciplinata dalla legge della Costituzione federale (art. 114, c. 2) e il governo ha competenza in materia di: 1) elaborazione del bilancio federale (art. 114, c. 1, a); 2) assicurazione della realizzazione della politica finanziaria, creditizia e monetaria della Federazione (art. 114, c. 1, b), svolgimento di una politica statale unitaria nel campo della cultura, della scienza, dell’istruzione, della sanità, della previdenza sociale e dell’ambiente (art. 114, c. 1, c); 3) attuazione delle misure di sicurezza e assicurazione della legalità e dei diritti; 4) amministrazione della proprietà statale (art. 114, c. 1, d); 5) attuazione delle misure per garantire la difesa e la sicurezza del paese (art. 114, c. 1, e), adozione delle misure per garantire i diritti e le libertà del cittadino (art. 114, c. 1, f), esercizio di altri poteri conferiti dalla Costituzione, dalle leggi federali, dagli editti del presidente della Federazione (art. 114, c. 1, g); 6) emanazione di decreti e ordinanze che, se non conformi alla Costituzione, possono essere annullati dal presidente della Federazione.

Le funzioni del capo dello Stato in caso di malattia sono svolte temporaneamente dal presidente del governo che non può sciogliere la Duma, indire il referendum, presentare proposte di modifica e revisione della Costituzione (art. 92, c. 3).

Gli artt. 116 e 117 disciplinano le modalità delle dimissioni del governo che avvengono successivamente alle elezioni di un nuovo presidente della FR, da parte del governo stesso, su volontà del presidente della FR (art. 117, c. 2) e in caso di un voto di sfiducia, espresso dalla maggioranza assoluta dei deputati della Duma di Stato.

In quest’ultimo caso si possono verificare alcune situazioni. Dopo il voto di sfiducia, il presidente della FR dimissiona il governo o respinge la decisione della Duma. «Se entro tre mesi la Duma di Stato formula di nuovo la sfiducia nei confronti del governo della FR, il presidente della FR dimissiona il governo oppure scioglie la Duma di Stato» (art. 117, c. 3). Inoltre, il presidente del governo può proporre alla Duma la questione di fiducia al governo e se la Duma nega la fiducia, «il governo della FR, su incarico del presidente della FR, continua a esercitare le sue funzioni fino alla formazione del nuovo governo della FR» (art. 117, c. 4). Sempre su incarico del presidente della FR, in caso di dimissioni il governo della FR «continua a esercitare le sue funzioni fino alla formazione del nuovo governo della FR» (art. 117, c. 5).

Questo quadro normativo ci permette di fare alcune considerazioni.

La prima riguarda le implicazioni politiche dell’art. 117. Le dimissioni del governo sono sostanzialmente in mano alla volontà del presidente, indipendentemente dal fatto che il governo abbia operato efficacemente o in presenza di un voto di sfiducia della Duma. La principale conseguenza è che al presidente del governo interessa maggiormente avere la fiducia del presidente della FR rispetto al rapporto politico-legislativo con la Duma. Lo stesso vale per i ministri. Come nell’epoca imperiale in cui i singoli ministri interagivano con lo Zar (Car’), così ora i ministri federali non operano in modo collegiale, ma cercano di costruire un rapporto fiduciario individuale e di lealtà con il presidente della FR.

Il secondo aspetto è determinato da un emendamento all’art. 11 della legge costituzionale federale sul governo che proibisce ai membri del governo di far parte di agenzie dello Stato o di organi statali. Rispetto ad altre esperienze delle democrazie occidentali, non c’è in Russia una corrispondenza tra partito di maggioranza e membri nel governo per sottolineare che il governo è nominato da un presidente che non appartiene a nessun partito. La Costituzione russa non contempla, quindi, un governo di partito, tipico delle democrazie parlamentari, ma una soluzione tecnocratica, basata sulle competenze in specifiche aree di policy dei singoli ministri.

Il terzo aspetto riguarda il rapporto tra il presidente della FR e la Duma. Da un lato, il presidente della FR può ricattare la Duma con lo scioglimento anticipato delle camere e l’indizione di nuove elezioni qualora non sia accettata la nomina del candidato alla presidenza del governo; dall’altro lato, la Duma, sfiduciando il governo o rifiutando la fiducia, disapprova la scelta presidenziale. In entrambi i casi si avvia un conflitto istituzionale tra il presidente della FR e la Duma che blocca l’attività governativa e aumenta l’instabilità istituzionale.

Esempi di questa situazione di crisi governativa si riscontrano solo ed esclusivamente durante la presidenza El’cin. La prima mozione di sfiducia è stata, infatti, presentata nel 1994 dalla fazione di opposizione parlamentare, Jabloko, contro la pessima gestione economica del governo, ma non ha trovato il sostegno della maggioranza dei deputati tra cui quella del Partito comunista della FR (Pcfr) che aveva appoggiato il governo di Viktor Černomyrdin. Quattro anni più tardi il Pcfr promuove una nuova mozione di sfiducia in occasione dell’approvazione del budget federale del 1998, ma la minaccia del presidente della FR di sciogliere la Duma e la sostituzione di alcuni ministri evitano la discussione parlamentare.

Nel marzo 1998 Černomyrdin viene rimosso dall’incarico da El’cin che conferisce la carica di capo del governo ad interim a Sergej Kirienko, uomo di orientamento più liberale e riformista, suscitando la reazione negativa del Pcfr che si oppone fortemente alla sua nomina. La Duma, infatti, rifiuta per ben due volte la sua candidatura, approvandola solamente dopo la terza e ultima votazione per evitare il ricorso alle urne in seguito alla minaccia di scioglimento di El’cin e ai tentativi dell’amministrazione presidenziale di comprare i voti a favore del suo candidato [Morini 2005, 223].

Dopo solo quattro mesi di governo, El’cin, insoddisfatto dell’operato del governo Kirienko, incapace di attuare politiche economiche efficaci per risolvere la crisi, propone nuovamente Černomyrdin che non ottiene la fiducia nelle prime due votazioni. Questa volta El’cin ha bisogno di affrontare con urgenza la situazione economica e non vuole sciogliere la Duma. Sottopone così, alla terza votazione, il nome di Evgenij Primakov, già ministro degli affari esteri nel secondo governo Černomyrdin, favorevolmente accolto anche dal Pcfr e confermato con una grande maggioranza nella Duma (317 voti a favore, 63 contrari e 15 astenuti). Quest’ultimo episodio costituisce la maggiore concessione fatta dal presidente El’cin alla Duma e un ulteriore segnale di debolezza del suo potere. Per evitare che Primakov, anche agli occhi dell’opinione pubblica, aumenti il suo consenso, El’cin lo sostituisce con Sergej Stepašin che rimane in carica solamente 82 giorni e si dimetterà nell’agosto 1999. In soli 14 mesi si sono, quindi, verificate tre crisi di governo nelle quali il presidente della FR ha potuto contare sulle sue prerogative costituzionali per contrastare l’azione della Duma.

L’elezione di Vladimir Putin alla carica di presidente del governo, avvenuta il 9 agosto del 1999 con 233 voti a favore, 84 contrari e 17 astenuti, e l’immediata dichiarazione che si sarebbe candidato alle elezioni presidenziali del marzo 2000, darà vita a un nuovo corso nella politica russa. Il neoeletto presidente Putin riorganizza la struttura degli organi federali del potere esecutivo con un editto presidenziale, ottiene la nomina di Michail Kas’janov a capo del governo e non conferma al vertice dei ministeri le figure più significative dell’era eltciniana.

2. La tandemocrazia russa

Avvalendosi dei dati forniti nel sito del governo^[2], si possono individuare alcuni elementi di discontinuità nella prassi politica delle presidenze di El’cin e Putin in merito alla stabilità governativa e al rapporto con il parlamento.

La tabella 2.1 riassume, infatti, il numero e la durata dei governi della FR dal 1989 al 2020.

TAB. 2.1. I presidenti del governo

Presidente del governo	Durata della legislatura
Ivan Silaev	15/06/1989-26/09/1991
Boris El’cin	6/11/1991-15/06/1992
Egor Gajdar	15/06/1992-15/12/1992
Viktor Černomyrdin	15/12/1992-23/03/1998
Sergej Kirienko	24/04/1998-23/08/1998
Viktor Černomyrdin	24/08/1998-10/09/1998
Evgenij Primakov	11/09/1998-12/05/1999
Sergej Stepašin	19/05/1999-9/08/1999
Vladimir Putin	9/08/1999-31/12/1999
Michail Kas’janov	17/05/2000-24/02/2004
Michail Fradkov	5/03/2004-12/09/2007
Viktor Zukov	14/09/2007-7/05/2008
Vladimir Putin	8/05/2008-7/05/2012
Dmitrij Medvedev	8/05/2012-15/01/2020
Michail Mišustin	16/01/2020-
Fonte: www.government.ru; Kommersant.ru, rilevazione del 28 gennaio 2020.

Un primo elemento è la linearità del processo e il tipo di maggioranza parlamentare con cui vengono approvate le nomine a capo del governo. Fatta eccezione per la nomina di Kirienko e di Primakov alla terza votazione, tutti gli altri presidenti del governo sono stati votati alla prima votazione. Il rapporto presidente e Duma non è più conflittuale a partire dalla presidenza di Putin che può contare su una maggioranza parlamentare a lui molto favorevole, grazie alla presenza del partito Russia unita.

Nel 2004 il presidente Putin riforma la struttura del governo sulla base di un piano proposto da Dmitrij Kozak, capo dello staff presidenziale, che affianca il presidente del governo Fradkov con il compito di valutare il lavoro di 9 ministeri. La riforma prevede la riduzione dei ministeri, dei servizi e delle agenzie federali e la nomina di numerosi siloviki nei posti chiave dell’amministrazione presidenziale. Nel 2005 Putin nomina Dmitrij Medvedev alla carica di vice primo ministro e conferisce incarichi a una cinquantina di persone, provenienti da San Pietroburgo a Mosca, per circondarsi di persone fidate, amici con i quali strutturare la sua verticale di potere e impostare i presupposti politici e amministrativi per determinare il percorso per la sua successione alla scadenza del secondo mandato presidenziale.

Putin non ha, infatti, voluto modificare la Costituzione – nonostante avesse la maggioranza assoluta nella Duma – e ha avanzato la candidatura di Dmitrij Medvedev alle elezioni presidenziali del 2008, dando vita, così, alla «tandemocrazia russa» [Kamyšëv 2008], termine utilizzato nei principali quotidiani russi.

La tandemocrazia costituisce una vera novità in Russia dove per secoli si è assistito a un potere monista. Dal 2008 a oggi due centri di potere hanno coesistito in un esecutivo bicefalo o duale (Diumvirat) in cui Putin e Medvedev si sono scambiati il ruolo di presidente della FR e del governo, delineando un nuovo rapporto (meno conflittuale e subordinato al presidente) anche nelle sfere di competenza.

La figura del presidente ha sempre dominato la scena politica russa e costituisce la vera leadership del paese. I presidenti del governo sono sempre stati subordinati alla volontà del capo dello Stato e chi, come Černomyrdin e Primakov, ha avuto mire presidenziali è stato immediatamente rimosso dalla guida del paese onde minare la popolarità del presidente in carica.

Quale bilancio si può trarre da questa esperienza? Medvedev è stato un presidente dotato di autonomia decisionale o un burattino nelle mani di Putin, come si vociferava nelle vie di Mosca [Walker 2010]?

Medvedev, classe 1966, è il presidente della FR più giovane alla data dell’elezione nel 2008. A soli 42 anni eredita il testimone dal suo predecessore rispetto al quale ha significative differenze di formazione ed esperienza politico-amministrativa. Stimato giurista all’Università statale di San Pietroburgo, autore di importanti manuali di diritto, Medvedev ha un orientamento più democratico e liberale di Putin ed è meno legato al passato sovietico.

Il programma del presidente Medvedev evidenzia la supremazia della legge come valore sovrano della società russa e fondante una democrazia con uno Stato forte nel quale i diritti umani, la libertà, la legalità, il rafforzamento della Corte costituzionale e l’importanza della società civile sono criteri su cui poggia la sua campagna elettorale e successiva legislatura.

Nel 2008 Medvedev interviene con una riforma sulla struttura di governo e introduce nuovi ministeri (Sport, Gioventù, Turismo, Energia). In particolare, nel programma del 2009 «Forza russia!», Medvedev ribadisce che la libertà e la società civile si devono autoformare perché non possono essere importate o imposte. A tale scopo il multipartitismo, il rafforzamento delle istituzioni democratiche di uno stato di diritto creano le condizioni necessarie per favorire lo sviluppo di una società sia sul piano culturale, economico e tecnologico, sia per quanto concerne la modernizzazione del paese. Medvedev ritiene che la creatività, l’iniziativa e l’attività della società civile sono fondamentali per lo sviluppo democratico. A differenza di Putin che parla di «democrazia sovrana», guidata dallo Stato, Medvedev concepisce un sviluppo bottom-up nel quale lo Stato si limita a fornire le garanzie costituzionali per lo sviluppo della società civile [Robinson 2018].

Questa impostazione programmatica e teorica ha avuto una sua traduzione nella realtà e con quali politiche?

A Medvedev si riconosce un miglioramento nella lotta contro la corruzione, nella riforma della polizia con maggiori investimenti e fondi al servizio della sicurezza; una maggiore efficienza nell’attività della Corte costituzionale sia in termini di indipendenza dall’esecutivo sia in termini di una minore durata dei procedimenti. Nulla è cambiato, invece, nelle modalità della competizione elettorale, nella dipendenza e manipolazione a opera dei mass media, nel rapporto con i leader regionali [Willerton 2019].

Durante il periodo in cui è stato presidente del governo, Putin è sempre riuscito a mantenere il controllo e a esercitare il proprio potere sulla base di uno specifico accordo con Medvedev di reciproca indipendenza nel proprio ambito, già costituzionalmente garantito. Sebbene sia impossibile conoscere gli aspetti del loro accordo, si può cercare di analizzare gli esiti delle loro scelte nel processo decisionale e il grado di cambiamento nella conformazione dell’amministrazione del potere e della struttura di governo.

Se analizziamo le singole iniziative di Medvedev possiamo notare che nessuno dei 75 uomini chiave di Putin (ključeviki), dal termine russo ključ (chiave), ovvero persone che ricoprono ruoli importanti nell’amministrazione presidenziale, sono stati rimossi da Medvedev. I margini più ampi di libertà di Medvedev hanno riguardato le decisioni di politica economica, di difesa e degli esteri sulle quali non sempre Putin concordava [Pacer 2015].

Un aspetto rilevante, secondo la sociologa Ol’ga Kryshtanovskaya [2014, 14-21] è stata la frammentazione dell’élite che ha visto nella candidatura di Medvedev un’opportunità di fare carriera. D’altronde Medvedev, il più giovane presidente della FR, puntava su un ricambio generazionale, come ha dimostrato nella nomina di alcuni governatori delle repubbliche che mediamente hanno 14 anni in meno dei loro predecessori. E proprio parte di questa élite ha avuto un ruolo significativo nelle proteste del 2011-2012, credendo di sostenere la candidatura di un secondo mandato di Medvedev.

La rotazione delle carriere è, tuttavia, un problema nei regimi autoritari perché l’élite mantiene una certa quota di potere, e i benefici della posizione che ha assunto, anche quando esce dal sistema. Questa élite può essere potenzialmente pericolosa per i presidenti. Lo sanno bene Gorbačëv ed El’cin. Se si minacciano le loro posizioni di potere, questi componenti si alleano con chi vuole sostituire il capo o sostengono le proteste nelle strade, come è stato nel 2011.

Un errore di Medvedev è stato proprio quello di promettere il ricambio generazionale, determinando astio negli anziani burocrati e Putin ha cercato di porre freno a questa situazione. Mentre Medvedev voleva «rottamare», Putin, più esperto e sagace, sa bene che occorre «spostare» un potenziale avversario da un incarico a un altro e quando non lo si può sconfiggere, bisogna cooptarlo.

La promessa di Medvedev di liberalizzare il sistema politico ha generato confusione e preoccupazioni nelle élite e Putin ha dovuto con difficoltà serrare i ranghi per evitare una rivolta.

Ciò che poteva essere l’inizio di una nuova era, più riformista e liberale, per la Russia è stato, in realtà, solo un interregno in continuità con la presidenza putiniana, anche sul piano legislativo.

3. Il governo locale

La configurazione dell’attuale assetto federale risente della struttura del passato sovietico e presovietico, adattata alla particolarità del nuovo sistema politico.

L’idea del coinvolgimento della popolazione nella gestione degli affari locali è racchiusa nell’espressione samo-upravlenie (autogestione, autogoverno, autoamministrazione). Una prima forma di decentramento si ha nel 1864 con le assemblee territoriali, definite Zemstvo, e composte da rappresentanti dei diversi ceti sociali. Il sistema sovietico prevedeva, invece, soviet locali intesi come «organi del potere statale» e l’attuale Costituzione sancisce la netta separazione tra il livello del potere statale e quello dell’autogoverno.

Quest’ultimo è disciplinato in diverse fonti gerarchiche tra cui la Costituzione, le legge federale, la Costituzione/statuto e la legge dei singoli soggetti della Federazione, nonché lo statuto delle formazioni municipali^[3].

Nella gestione dell’autogoverno è contemplato anche il ricorso a forme di «manifestazione diretta» della volontà dei cittadini come il referendum, la petizione, l’assemblea dei cittadini in conformità con lo statuto o le leggi dei soggetti della Federazione.

Al momento dell’adozione della Costituzione nel 1993 la Russia consta di 89 soggetti della Federazione che includono differenti entità, sub-strutture collegate all’eredità della divisione amministrativa sovietica. Più precisamente si tratta di 21 repubbliche, 49 regioni, 6 territori, 2 città di livello federale e 10 circondari autonomi.

La principale differenza tra una regione (oblast’) e una repubblica è che le repubbliche hanno una nazionalità titolare non russa nella loro popolazione e possono separarsi dalla federazione, mentre alle regioni non è concesso.

A oggi ci sono 85 entità federali tra cui è inclusa la Crimea dal 2014, mentre tre città – Mosca, San Pietroburgo e Sebastopoli – hanno lo status federale. Il maggior numero di entità amministrative locali sono regioni o circondari (krai) in cui vive l’81% della popolazione totale del paese [Slider 2019].

Il concetto di federalismo in Russia è sempre stato controverso. Le élite regionali e le forze democratiche del paese hanno sempre ritenuto la divisione dei poteri e la decentralizzazione del processo decisionale come una precondizione per l’effettiva governance e conseguente democratizzazione del paese. Al contrario, per i comunisti e i nazionalisti il federalismo è concepito come un elemento di disgregazione del sistema sovietico. L’identità etnica delle repubbliche ha fatto sì che alcuni nazionalisti, tuttora, chiedano di ridisegnare i confini amministrativi per eliminare le repubbliche e sostituirle con i guberniyas, entità amministrative che esistevano già ai tempi dello Zar [Ross e Campbell 2008].

Con El’cin, la Russia ha adottato un federalismo che disciplina i rapporti tra centro e periferia a geometria variabile ovvero alcune repubbliche hanno più poteri di altre nell’ottica della sua gestione clientelare/informale di potere e vengono anche stipulati accordi o protocolli bilaterali come nel caso del Tatarstan^[4] e del Baškortostan.

Solamente nel 1995 El’cin accetta di introdurre le elezioni per la selezione dei governatori precedentemente nominati dal presidente della Federazione. Come ha rilevato Konitzer [2005], le elezioni locali tra il 1995 e il 2001 sono state realmente competitive con una media di tre candidati di schieramento diversi a ogni elezione.

A differenza di El’cin, Putin ha sempre ritenuto le regioni troppo potenti politicamente rispetto al Cremlino, perché minacciano l’integrità territoriale del paese. Per questo uno dei primi cambiamenti di Putin è stata la nuova divisione territoriale in sette macroregioni o distretti federali – Nordovest, Centro, Sud, Volga, Urali, Siberia ed Estremo Oriente – diventati otto con il presidente Medvedev che, nel 2011, ha separato il distretto del Nord Caucaso da quello del Sud e aumentati a nove unità con l’annessione della Crimea nel 2014.

Questa nuova configurazione è alla base del sistema «verticale del potere» con il quale Putin ha subordinato le regioni al centro in una catena gerarchica di comando. La verticale del potere si dirama lungo diversi canali: dai rappresentanti presidenziali alle agenzie federali. Queste ultime sono dislocate nelle varie repubbliche e svolgono diverse attività connesse alla loro funzione legata al Ministero degli interni (polizia), al servizio di migrazione, ai servizi di emergenza, ai trasporti e alle infrastrutture.

Inoltre, l’allocazione del budget dal livello federale a quello locale non avviene tramite i governi regionali, ma attraverso sezioni federali dei ministeri e delle agenzie, dando vita a un sistema poco trasparente e lasciato in mano ai lobbisti.

Oltre a spostare il baricentro del potere al Cremlino, Putin ha voluto anche ridurre il grado di asimmetria politico-economica tra le repubbliche, partendo da un’omogeneità legislativa. Come ai tempi dell’Unione Sovietica, il Cremlino riacquista il controllo delle componenti periferiche e incentiva la formazione di un sistema bipartitico, composto da Russia unita e dal Pcfr nelle istituzioni locali.

In seguito alla strage di Beslan del 2004^[5], Putin ha eliminato l’elezione diretta dei governatori delle repubbliche che sono, invece, designati dal presidente della FR e, solo successivamente, confermati dalle assemblee locali.

Oltre ai rappresentanti presidenziali, Putin ha, così, trasformato la composizione del Consiglio della Federazione, la camera alta del parlamento che dovrebbe rappresentare le istanze locali e i diritti delle regioni a livello centrale, in un mero organo di ratifica a servizio della presidenza. I governatori sono stati sostituiti con persone nominate, tecnicamente dal ramo esecutivo e legislativo dei governi regionali, ma sostanzialmente suggeriti dall’amministrazione presidenziale. Essi vivono prevalentemente a Mosca e dipendono dall’amministrazione presidenziale e dal 2013 non sono più chiamati presidenti della Repubblica, ma semplicemente governatore o capo della Repubblica [Starodubtsev 2018].

Dal 2012 è stata reintrodotta l’elezione popolare dei governatori regionali, ma permane il controllo presidenziale delle candidature oltre alla regola locale che disciplina la registrazione dei candidati che prevede almeno il 5-10% (in base all’area locale) del sostegno dei consigli locali.

La progressiva riduzione dell’autonomia regionale ha generato anche differenze nel rendimento socioeconomico, nello sviluppo tecnologico e nei servizi erogati alla popolazione locale delle singole repubbliche. Suddivisioni politico-amministrative, regolamentate da diverse agenzie e istituzioni locali, costituiscono elementi a favore del centralismo del Cremlino. A ciò si aggiungano episodi sempre più frequenti di manipolazioni, frodi elettorali nelle elezioni delle assemblee legislative o dei sindaci delle municipalità. Due esempi a tal riguardo sono le elezioni municipali di San Pietroburgo dell’8 settembre 2018, caratterizzate da denunce di brogli elettorali da parte di osservatori, dei giornali locali e della Commissione elettorale locale e il rigetto di ben 23 candidature per sostenere il candidato di Russia unita.

Il secondo caso, reso noto anche ai media internazionali, è stato la competizione per il parlamento della città federale di Mosca dove Russia unita ha ottenuto la maggioranza, seppur con un terzo dei seggi in meno, grazie anche all’intervento del principale antagonista di Putin, il leader Aleksej Navalny, che ha chiesto ai cittadini di esprimere un «voto ragionato» verso i veri candidati di opposizione e non a favore dei candidati di Russia unita che si sono presentati come indipendenti.

L’asimmetria federale non consente di parlare della Russia come un sistema omogeneo politicamente ed economicamente, bensì ci sono diversi regimi politici locali gestiti da élite regionali, più o meno democratiche, dove i governatori, veri boss locali, devono garantire l’affermazione di Russia unita e il consenso al presidente della Federazione.

Il federalismo asimmetrico può produrre disgregazione, ma nel caso russo pare reggere grazie a una sorta di «contratto federale» [Ross 2012, 143-144] tramite il quale El’cin ha concesso una maggiore autonomia e risorse economiche alle repubbliche per scongiurare dichiarazioni di indipendenza, di secessione e la frammentazione della nuova Federazione.

La commistione di risorse economiche e potere politico nelle mani di alcuni governatori è stata così significativa durante la presidenza El’cin a tal punto da parlare di «autoritarismo sub-nazionale» [Gel’man 2010; 2011] che monopolizza lo sviluppo politico nelle province. Più risorse hanno (petrolio), più è probabile che questa forma di autoritarismo si sviluppi [Robinson 2018, 128-140] o degeneri in istanze separatiste, come è stato il caso delle due guerre cecene.

Putin ha, invece, delineato un sistema di potere in cui il livello locale sostanzialmente riproduce il sistema di potere del livello federale e ha recuperato il controllo delle élite regionali, centralizzando anche il budget federale che suddivide alle varie repubbliche in base ad alcuni indicatori di efficacia ed efficienza, ma, soprattutto, in base alla deferenza dell’élite.

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^[1] Nella lingua russa si distingue il termine Prezident, inteso come organo monocratico da quello di Predsedatel’ che indica il capo di un organo collettivo.

^[2] Cfr. www.government.ru, accesso del 28 gennaio 2020.

^[3] Le formazioni municipali sono centri abitati urbani o rurali che hanno un proprio statuto stabilito dall’art. 8 della legge federale sull’autogoverno.

^[4] In questo potere asimmetrico la Repubblica del Tatarstan, popolata per il 3,7% da tatari, ha perso gran parte dei privilegi conquistati nel trattato bilaterale del 1994 che non è stato più rinnovato dal 2017 [Slider 2019, 120].

^[5] Si tratta di un attacco terroristico, compiuto da alcuni separatisti ceceni, nella scuola n. 1 dell’Ossezia del Nord dove sono morte 334 persone tra cui 186 bambini.

Capitolo terzo

Il parlamento

Nel 1918 l’autorevole sociologo tedesco Max Weber [1918] scrisse che «si può odiare o amare l’istituzione parlamentare; abolirla non si può. La si può soltanto rendere politicamente impotente». Questa frase descrive perfettamente il tipo di parlamento che «il sistema Putin» ha plasmato nel corso dei decenni.

Le principali funzioni dei parlamenti nei regimi democratici sono associate ai concetti di rappresentanza politica, della produzione legislativa e del controllo dell’operato di governo [Pasquino e Pelizzo 2009]. Come queste tre attività vengono svolte dal parlamento russo? Quale tipo di struttura è stato adottato per favorire la discussione parlamentare e la negoziazione tra le forze politiche?

Il presente capitolo dimostra che il parlamento russo è meramente un centro di legittimazione dell’attività di governo, ormai limitato ad avallare (rubber stamp) automaticamente le decisioni presidenziali.

1. Le funzioni e la struttura dell’Assemblea federale

Negli anni Novanta il parlamento ha costituito il centro della vita politica del paese. Ancora impresse nell’opinione pubblica sono le immagini dello scontro tra il presidente El’cin sul carro armato che si avvicina alla Casa Bianca (Belij Dom), allora sede del Congresso dei deputati del popolo – oggi del governo – per contrastare l’azione degli oppositori alle riforme gorbacioviane.

Da allora l’Assemblea federale, che consta di due camere – la Duma di Stato (Gosudarstvennaja Duma) e il Consiglio della Federazione (Soviet Federatsii) – ha subito una profonda trasformazione che può rendere difficile l’accostamento, per il ruolo e le sue funzioni, ai parlamenti tipici delle democrazie liberali.

Entrando nel dettaglio del testo costituzionale, l’Assemblea federale russa è un parlamento differenziato nella composizione e nell’attribuzione delle funzioni che opera permanentemente a sedute congiunte e pubbliche in base ai regolamenti parlamentari. La sua struttura è articolata in comitati e commissioni su questioni di competenza di ciascuna camera.

Come abbiamo già visto nel precedente capitolo, la Duma di Stato, composta da 450 deputati e attualmente in carica per 5 anni, è coinvolta nel processo di formazione del governo attraverso il voto di fiducia e la nomina del presidente del governo (art. 103, c. 1, a); può presentare la questione di sfiducia al governo (art. 103, c. 1, b), ma non ai singoli ministri; formula l’accusa contro il presidente della Federazione russa per la sua destituzione (art. 103, c. 1, g). Inoltre, il diritto di iniziativa legislativa spetta al presidente della Federazione russa, al Consiglio della Federazione, ai membri del Consiglio della Federazione, ai deputati della Duma di Stato, al governo della Federazione russa, agli organi legislativi (rappresentativi) dei soggetti della Federazione russa (art. 104, c. 1).

Uno degli aspetti più interessanti nella struttura di potere riguarda proprio la questione della fiducia/sfiducia al governo disciplinata dall’art. 117, cc. 3-4.

La Costituzione statuisce che la Duma abbia due forme, implicita ed esplicita, di voto di fiducia: 1) voto di fiducia al governo su mozione presentata dal presidente del governo; 2) voto su mozione di sfiducia avanzata dalla Duma.

La mozione di sfiducia al governo viene adottata con la maggioranza dei voti dei deputati della Duma. In questo caso il presidente della FR ha il diritto di annunciare le dimissioni del governo ovvero non condividere le decisioni della Duma di Stato. L’art. 117, c. 4 statuisce che «il presidente della Federazione russa può disporre dinanzi alla Duma di Stato la questione sulla sfiducia al governo della Federazione russa. Se la Duma di Stato nega la fiducia, il presidente nei 7 giorni successivi adotta la decisione sulle dimissioni del governo o sullo scioglimento della Duma di Stato e indice nuove elezioni».

A partire dal 1993 vi sono stati solo tre casi di mozione di sfiducia avanzata dalla Duma. Il primo nei confronti del governo Černomyrdin per il fallimento della politica economica del governo nel 1994. Il secondo si è verificato a causa della crisi politica scaturita dalla presa in ostaggio di alcune persone nella regione di Budënnovsk nel 1995. L’ultimo tentativo è stato nel 2001 quando i deputati comunisti raccolsero 93 firme (tre più di quelle necessarie) per una petizione di richiesta del voto di sfiducia al governo. In sede di votazione 126 deputati votarono a favore, la fazione Russia unita si astenne e la mozione fu bocciata.

Si tratta, quindi, di due casi che sono avvenuti durante la presidenza El’cin e un episodio nella prima legislatura presidenziale di Putin.

Altro caso che ha riguardato la presidenza El’cin è stato l’intervento dell’Assemblea federale relativo allo stato di accusa del presidente della FR per tradimento. Nel 1998 l’opposizione comunista ha, infatti, avviato una procedura di impeachment verso El’cin con la creazione di una commissione preposta alla valutazione dei seguenti capi di accusa: 1) il tradimento nella firma dell’accordo di Belovež (8 dicembre 1991) per la dissoluzione dell’Unione Sovietica; 2) lo scioglimento illegale del Congresso dei deputati del popolo e del Soviet supremo nel 1993; 3) l’inizio della guerra contro la Cecenia nel 1994; 4) la distruzione dell’apparato di difesa; 5) il genocidio contro il popolo russo a causa della riforma economica (schock therapy) del 1992. Nessuno dei capi di imputazione ottenne la maggioranza dei 300 voti richiesti. Solamente la questione cecena ottenne 284 voti [Morini 2005, 225].

Il Consiglio della Federazione (Cdf) è stato, invece, concepito come il luogo della rappresentanza degli interessi regionali nel processo decisionale a livello federale attraverso la presenza di due rappresentanti, uno per l’organo esecutivo e uno per quello legislativo, dei sistemi politici regionali (art. 95, c. 2). Inizialmente composto da 178 senatori, attualmente è formato da 170 rappresentanti, compresi quelli della Crimea e di Sebastopoli, che rimangono in carica per 2 anni.

La Costituzione non specifica le modalità di selezione dei «senatori» e, come abbiamo già anticipato nel precedente capitolo, il Cdf è stato sottoposto a una serie di cambiamenti nelle modalità della sua composizione. Nel 1993 i senatori erano eletti direttamente dalla popolazione delle singole regioni. Nel 1995 i capi degli esecutivi e legislativi regionali diventano de facto membri del Cdf. Nel 2004 si ritorna alla nomina presidenziale per poi passare all’elezione diretta in seguito all’ondata di proteste, scaturite dall’esito delle elezioni parlamentari del 2016.

Le competenze del Cdf riguardano la condivisione con il presidente della FR dei poteri di nomina dei giudici delle varie corti (art. 102, cc. g-i), l’indizione delle elezioni presidenziali e la destituzione del presidente (art. 102, cc. e-f), l’approvazione dei decreti presidenziali sullo stato di emergenza e la dichiarazione di guerra (art. 102, cc. b-c).

Il Cdf presenta una procedura legislativa meno articolata rispetto alla Duma di Stato. È sufficiente una sola prima lettura per approvare o rimandare la legge alla Duma. In quest’ultimo caso si crea una commissione di conciliazione per valutare le divergenze tra le due camere sulla materia oggetto di votazione. Tale commissione non apporta alcun emendamento, ma si limita ad approvare o rifiutare il testo. Nel caso di rigetto da parte del Cdf, se si ottengono i due terzi dei voti alla Duma, la legge passa al presidente della Federazione che la firma o pone il veto per il cui superamento sono necessari i due terzi dei voti di ciascuna camera dell’Assemblea.

Per quanto concerne la struttura interna dell’Assemblea federale, la Duma prevede la formazione di fazioni parlamentari che si formano con almeno 55 iscritti e la presenza di un gruppo di indipendenti che hanno gli stessi diritti e doveri degli altri deputati, ma possono intervenire nel dibattito solamente due volte al mese, mentre su questioni sociali ed economiche una volta ogni due mesi per cinque minuti.

Il Consiglio della Duma, attualmente composto da un presidente del Consiglio, 6 vicepresidenti e 14 componenti, rappresentanti delle fazioni parlamentari, è un organo collegiale che ha il compito di predisporre gli argomenti dell’agenda politica e di sottoporli a una prima votazione al suo interno e coordina i lavori dei 26 comitati e delle 5 commissioni parlamentari.

Al contrario, i regolamenti del Cdf non contemplano la formazione di fazioni parlamentari e vi sono solamente 10 comitati e 10 commissioni. Attualmente la maggioranza dei senatori appartiene a Russia unita eccetto la regione di Irkutsk rappresentata dal senatore del Pcfr, che è a capo dell’esecutivo, e un membro di Patrioti di Russia è, invece, a capo dell’organo legislativo locale. Seppur concepito in un’ottica federale di rappresentanza territoriale, il Cdf rappresenta meramente la volontà del governo nelle regioni, «gli occhi e le orecchie» del capo dello Stato, evitando di coinvolgere i propri rappresentanti – che dovrebbero essere portatori delle istanze locali – nel processo decisionale centrale [Ross e Turovsky 2013, 59].

2. Le fazioni parlamentari

In base ai regolamenti parlamentari della Duma, per formare una fazione parlamentare occorrono attualmente 55 deputati che svolgono la loro attività all’interno dei comitati, ciascuno dei quali ha un presidente e 2-4 vicepresidenti. I deputati sono coadiuvati nell’esercizio delle loro funzioni da un «apparato» di professionisti e tecnici che forniscono un’adeguata consulenza per ogni tematica che viene discussa. I deputati godono dell’immunità parlamentare e di un’indennità mensile che è pari allo stipendio di un ministro federale, mentre quella del presidente del Consiglio della Duma e del Cdf è pari a quella del presidente del Consiglio dei ministri della FR sulla base della legge statale sulla funzione pubblica del 31 luglio 1995. Le spese delle fazioni per l’organizzazione tecnico-giuridica della loro attività sono stabilite dal regolamento della Duma del 1998. Oltre a tali retribuzioni il deputato ha diritto al rimborso delle spese di viaggio, dell’alloggio a Mosca e del vitto nell’ambito dello svolgimento della sua attività parlamentare e dell’utilizzo gratuito dei trasporti e delle comunicazioni telefoniche [Noble 2019, 54-65].

Con la nomina di Vjačeslav Volodin, ex vicepresidente dello staff presidenziale, alla carica di speaker della Duma nell’ottobre 2016, sono state apportate alcune modifiche, volte a rafforzare la disciplina di partito. Ad esempio, se i deputati hanno intenzione di votare contro una legge, devono scrivere una lettera nella quale spiegano la motivazione del rifiuto. Solitamente il voto è contraddistinto dall’unanimità, ma si è verificato il caso di una contestazione di un deputato del Partito liberaldemocratico, Sergej Ivanov, che ha affermato che l’unanimità esiste solo nei cimiteri. La reazione di Volodin è stata immediata, lasciando intendere a Ivanov che avrebbe potuto perdere il suo seggio.

Inoltre, Volodin è intervenuto per diminuire l’assenteismo dei parlamentari con apposite sanzioni, per dare un ruolo più centrale nel processo decisionale e aumentare, di conseguenza, l’efficienza legislativa della Duma.

La tabella 3.1 descrive il numero di gruppi parlamentari (fazioni) nelle sette legislature dal 1993 a oggi in ordine decrescente di seggi. Il primo dato che emerge è la presenza di otto fazioni nella prima elezione del 1993 che rispecchia la frammentazione dell’offerta partitica, tipica di un regime politico in transizione. Nel 1995 le fazioni scendono a quattro in virtù di una dispersione di voto che raggiunge quasi il 40% (vedi capitolo sesto) per poi aumentare a sei nel 1999, anche se nessun blocco politico forma una chiara e coesa maggioranza parlamentare. A partire dalla quarta convocazione (2003-2007) la situazione cambia notevolmente e si stabilizza, ma si denota una differenza nella performance elettorale di Russia unita.

Le elezioni del 2011 determinano, infatti, una diminuzione del numero dei seggi (238) che denota il trend di sfiducia e disillusione degli elettori nei confronti del partito del potere. La situazione si ribalta completamente nelle ultime elezioni del 2016 dove Russia unita si riappropria della maggioranza assoluta in seguito a un’operazione di marketing elettorale, volta a dimostrare una maggiore apertura nei confronti della società civile, l’avvio di un cambiamento generazionale e della sua classe dirigente.

La maggioranza parlamentare di Russia unita consente di porre fine ai conflitti tra parlamento e presidente e di assicurare una maggioranza a favore del governo per implementare la propria agenda di policy.

Il finanziamento delle fazioni parlamentari è stato disciplinato dal Regolamento della Duma di Stato del 22 gennaio 1998 all’art. 80, c. 5, stabilendo che «le uscite per il mantenimento dell’apparato della fazione e del gruppo di deputati sono stabilite in considerazione al loro numero. [...] Le modalità generali per l’ottenimento e per la spesa delle risorse reclutate dalle fazioni e dai gruppi parlamentari sono stabilite dalla Duma di Stato»^[1].

TAB. 3.1. Principali fazioni della Duma (1993-2016)

	1993	1995	1999	2003	2007	2011	2016
Fazione 1	Pldr	Pcfr	Pcfr	Russia unita	Russia unita	Russia unita	Russia unita
Fazione 2	Scelta della Russia	Pldr	Unità	Pcfr	Pcfr	Pcfr	Pcfr
Fazione 3	Pcfr	Nostra Casa Russia	Patria	Pldr	Pldr	Pldr	Pldr
Fazione 4	Donne della Russia	Jabloko	Unione delle forze di destra	Rodina	Russia giusta	Russia giusta	Russia giusta
Fazione 5	Partito agrario		Blocco di Žirinovskij
Fazione 6	Jabloko		Jabloko
Fazione 7	Partito dell’unità e della concordia
Fazione 8	Partito democratico della Russia
Fonte: Elaborazione dell’autrice su dati forniti dal sito www.duma.gov.ru, rilevazione del 15 gennaio 2020.

Prima dell’introduzione della legge sul finanziamento dei partiti, il Pldr derivava lo 0,5% delle sue entrate dalle tasse delle iscrizioni mentre il Pcfr ben il 55,4%.

In base alla legge sui partiti politici (artt. 32-33) del 2001, i partiti che hanno superato il 3% alle elezioni parlamentari ricevono un’erogazione annuale pari alla percentuale di voti. Nel 2001 l’ammontare era pari a 0,5 copechi per voto; nel 2005 viene quintuplicato per arrivare alla somma di 110 rubli per voto nel 2016 e 152 rubli nel 2017. In sostanza il livello di sussidio dal 2017 è 304 volte più alto rispetto al 2002 attraverso le modifiche alla legge, votate all’unanimità in 21 secondi^[2].

Rispetto ai 418 milioni di rubli di Russia unita, il Pcfr e il Pldr hanno 24,8 e 17,3 milioni rispettivamente. Il divario fra il partito di potere e gli altri partiti aumenta negli anni successivi con un importo pari a 5 miliardi di rubli per Russia unita [Hutcheson 2018, 119].

Inoltre, l’associazione Golos stima che i donatori privati abbiano ricevuto in cambio contratti statali o la possibilità di partecipare alle primarie del 2016 e diventare candidati all’interno del partito di Russia unita.

Il finanziamento dei costi della politica in Russia è di tipo misto e tutti i finanziamenti sono depositati presso la Banca di Stato della Federazione russa.

Il finanziamento statale diretto è a spese del bilancio federale e distribuito dalle commissioni elettorali dei vari livelli. Il finanziamento di natura privata disciplina l’ammontare minimo della donazione (100.000 rubli) che non deve superare 2.000 volte il salario minimo di una persona giuridica e di 30 volte per quelle fisiche. Cifre diverse riguardano invece il finanziamento diretto privato ai candidati che competono nei collegi uninominali o per la presidenza della Federazione.

Inoltre le donazioni non possono essere effettuate da Stati, imprese e organizzazioni straniere, da apolidi e da persone che non abbiano compiuto il diciottesimo anno d’età.

Al contrario, esistono anche dei vincoli di spesa da parte delle associazioni elettorali che non possono eccedere 250.000 volte il salario minimo garantito o 10.000 nel caso dei candidati.

Il gap economico tra nuovi e vecchi partiti costituisce un «vantaggio situazionale» per le formazioni preesistenti, favorendone l’istituzionalizzazione, e limitando, al contempo, l’accesso alle nuove formazioni emergenti e privilegiando lo status quo del sistema partitico.

Il modello del cartel party elaborato da Katz e Mair [1995] ha contribuito alla comprensione degli effetti sistemici della gestione economica dei partiti all’interno di un assetto politico in cui si è verificato un rafforzamento del rapporto partito-Stato.

Il finanziamento pubblico ha, infatti, disincentivato, anche nel caso russo, la nascita di nuovi partiti, ponendo una maggiore attenzione, come vedremo nel prossimo capitolo, all’utilizzo di tecniche di marketing elettorali che richiedono congrui finanziamenti pubblici.

Le competizioni elettorali diventano l’arena fondamentale per la legittimità delle forze politiche, dei leader e del presidente della Federazione; l’arena parlamentare assume una rilevanza secondaria, quasi di facciata per l’immagine internazionale.

Nel meeting dell’unione interparlamentare a San Pietroburgo Putin ha affermato che sta lavorando per rafforzare l’autorità e l’importanza del parlamento [Churakova 2017], ma la realtà non sembra andare in quella direzione. Fino a quando i deputati e i senatori si preoccuperanno di non contraddire il Cremlino per fare carriera, è improbabile che la situazione possa cambiare.

3. La produzione legislativa

La discontinuità istituzionale fra le presidenze di El’cin e Putin è ancora più evidente se si analizza il numero delle leggi approvate e l’iter legislativo della Duma. Il procedimento legislativo consta di diverse fasi. La fase istruttoria è a opera dei gruppi di lavoro interni alle commissioni che hanno il compito di esaminare i progetti di legge e redigere una prima stesura. La fase deliberativa prevede la prima votazione della Duma e il passaggio al Cdf che può confermare o rifiutare il progetto di legge della Duma.

La legge federale, approvata dall’Assemblea, è inviata entro 5 giorni al presidente della Federazione il quale, a sua volta, entro 14 giorni deve promulgarla e pubblicarla nella «Rossijsskaja Gazeta» (art. 107, cc. 1-2), l’equivalente della Gazzetta ufficiale italiana.

Il presidente della FR può esercitare il potere di veto contro il quale è richiesta la maggioranza dei tre quarti dell’Assemblea federale. Per apportare modifiche alla Costituzione è, invece, richiesta la maggioranza dei tre quarti del Cdf e dei due terzi della Duma.

Vi sono tre agenda setters – le fazioni, i gruppi parlamentari e i deputati – che sono coinvolti nell’iter legislativo contraddistinto dalle seguenti fasi: 1) il Consiglio della Duma decide se e quando i progetti di legge sono esaminati dalla Duma; 2) se una legge ha implicazioni finanziarie è richiesta anche una risoluzione governativa che la accompagni; 3) il Consiglio della Duma stabilisce quali comitati permanenti si occupano dei progetti per preparare la discussione nella sessione plenaria dell’Assemblea; 4) nei comitati si formano i gruppi di lavoro ad hoc – che svolgono il lavoro preparatorio sulla base di una scaletta temporale decisa dal Consiglio della Duma – ai quali partecipano anche esperti provenienti dal mondo economico e accademico in audizione su specifiche questioni; 5) dopo i punti 3 e 4 la legge torna al Consiglio della Duma che, a sua volta, decide la data della prima lettura in sessione plenaria. La prima lettura definisce l’outline di base (concetti, scopo e significati) della legge e determina la decisione di procedere con l’azione legislativa; 6) durante la seconda lettura i deputati votano la nuova rielaborazione che viene approvata o rifiutata; 7) se la legge è approvata i dipartimenti ne valutano le inconsistenze legali e la preparano per la terza lettura; 8) i deputati votano la legge che passa al Cdf ovvero la respingono.

Tutte le iniziative legislative sono inviate allo speaker della Duma che, in base all’argomento della materia, la invia ai comitati competenti. Questi ultimi possono approvare l’iniziativa e inviarla alla Duma o respingerla. Nel primo caso si procede alla prima lettura. Si raccolgono eventuali emendamenti da presentare nella seconda lettura. Approvata la seconda si passa alla terza per i dettagli legali e linguistici. Approvata nella terza lettura passa al Cdf e se entro 14 giorni il Cdf non si esprime, passa direttamente al presidente.

Passiamo ora all’analisi in dettaglio del numero delle leggi prodotte durante le presidenze di El’cin e Putin.

Nel triennio 1996-1999 delle 3.303 leggi discusse in aula, 1.693 sono passate in prima lettura, 1.036 in terza lettura e 771 sono state firmate dal presidente rispetto a un totale di 445 leggi rifiutate dal Cdf (238) e 207 dal presidente della Federazione [Remington 2001, 221]. Secondo l’analisi di Tkachenko [2019, 523], 6.717 leggi federali sono state adottate in Russia tra il 1^o gennaio 1994 e il 31 luglio 2016. La maggior parte delle leggi che passano alla Duma sono di provenienza del governo (55%) o del presidente (61%), mentre in misura minore dai deputati, dal Cdf e dalle regioni. Anche la votazione sulla legge di bilancio, la più importante discussa nel parlamento, rimane una semplice conferma di quanto presentato dal governo.

Con Putin si sono, quindi, verificati cambiamenti sostanziali nella produzione legislativa tra cui la progressiva diminuzione della decretazione presidenziale (ukaz) – in virtù di una maggioranza parlamentare coesa attorno alla fazione parlamentare di Russia unita che collabora con il presidente a partire dal 2003 – e la mera approvazione delle leggi sottoposte senza una discussione approfondita sul tema e un’azione di controllo sull’operato del governo.

La tabella 3.2 presenta i dati riguardanti il numero di leggi introdotte e adottate dalla Duma di Stato tra la seconda e la settima convocazione (1995-2016), quelle rifiutate dal Cdf o dal presidente e quelle firmate dal presidente.

La frequenza con cui le leggi sono sottoposte al veto o ritornano alla Duma di Stato da parte del presidente e del Cdf è sostanzialmente diminuita, passando dalle 141 del periodo 1995-1999 a 5 per la camera alta e da 187 a 1 per il presidente. Questo significa che le leggi approvate passano direttamente al presidente per la firma a differenza delle prime due legislature (1993-1995) quando c’era un vero e proprio ping-ponged [Noble 2019, 64] tra il presidente e la Duma di Stato. A partire dalla quarta convocazione (2003) il numero delle leggi adottate dalla Duma e firmate dal presidente sono sempre più in sintonia a indicare una vera e propria fusione dei poteri: delle 2.200 leggi approvate dalla Duma nella sesta convocazione (2011-2016), 2.196 sono firmate dal presidente.

TAB. 3.2. Controllo del processo legislativo

	1995-1999	1999-2003	2003-2007	2007-2011	2011-2016	2016- gennaio 2020
Numero di leggi sottoposte alla Duma	4.034	4.323	4.808	4.323	7.129	3.963
Numero di leggi prese in considerazione	3.174	3.355	3.706	3.355	6.098	3.844
Percentuale di leggi prese in considerazione	78,6	77,6	77,7	77,0	85,5	96,9
Numero di leggi rifiutate o ritornate alla Duma	–	–	–	–	–	–
Totale	441	102	37	102	24	6
Del Cdf	141	61	27	61	23	5
Del presidente	187	31	7	31	1	1
Adottate dalla Duma	1.045	781	1.087	781	2.200	1.781
Firmate dal presidente	734	731	1.076	772	2.196	1.773
Fonte: Adattamento da Robinson [2018, 121] e calcolo dell’autrice sui dati forniti dal sito www.duma.gov.ru/legislative/statistics/, rilevazione del 10 gennaio 2020.

In sintesi, con la presidenza Putin il parlamento è diventato un mero esecutore delle iniziative presidenziali e governative e anche il locus privilegiato per la cooptazione di esponenti dell’opposizione nella fazione parlamentare di Russia unita, indebolendo anche numericamente l’opposizione parlamentare.

Merita, infine, segnalare che la debolezza istituzionale dell’Assemblea rappresentativa russa ha costituito, negli ultimi dieci anni, oggetto di discussione anche accademica sull’irrilevanza di un organo istituzionale di questo tipo nella Russia contemporanea. È lo stesso presidente della Duma di Stato, Boris Gryzlov, ad affermare che «la Duma non è il luogo delle discussioni politiche» [Chaisty 2012, 97].

Allo stesso modo, la percezione dell’opinione pubblica del ruolo dell’Assemblea federale è prevalentemente negativa. In base a una recente inchiesta sociologica condotta dall’Istituto di ricerca Levada Center^[3], ben il 59% degli intervistati nel 2019 disapprova l’attività della Duma contro il 40% a favore. È un dato costante a partire dal 2000 con l’unica eccezione nel 2014 quando il 52% approva l’operato parlamentare, anche grazie al suo ruolo nell’annessione della Crimea.

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^[1] Cfr. Vybory Deputatov Gosudarstvenny Dumy Federal’novo Sobrania Rossiskoi Federatsii, 1999, Elektoral’naya Statitiska, Moskva, ZIK.

^[2] L’ambito legislativo che disciplina il finanziamento dei partiti è stato oggetto di numerose modifiche nel tempo (1994, 1995, 1997), anche nell’ambito della legislazione elettorale [Hutcheson 2018].

^[3] Cfr. Levada.ru, sondaggio condotto il 12-18 dicembre 2019 su un campione di 1.608 persone in 137 località di 50 regioni della Federazione russa. Rilevazione del 28 gennaio 2020.

Parte seconda. Elezioni e partiti

Capitolo quarto

I partiti politici: il caso di Russia unita

Alla fine degli anni Ottanta la liberalizzazione del sistema sovietico da parte di Gorbačëv ha consentito la formazione di organizzazioni sociali, nate attorno a qualche interesse specifico, come questioni ambientali, infrastrutturali e sociali oppure in forma di circoli a sostegno del movimento della Perestrojka.

Dopo la messa al bando del Pcus la Russia post-comunista ha sperimentato una fase di multipartitismo, caratterizzata da diversi movimenti e orientamenti politici che hanno potuto competere alle prime elezioni libere del 1993-1995.

Nel 2001 la nascita del partito del potere, Russia unita, ha costituito la vera novità del panorama politico degli ultimi vent’anni, consentendo alla leadership di Putin di consolidarsi a scapito di un’opposizione politica sempre più limitata e inefficace.

1. La nascita del multipartitismo

La riforma elettorale del 1988 per l’elezione del Congresso dei deputati del popolo, avvenuta nel 1989, ha determinato la formazione di fazioni all’interno del partito cui ha fatto seguito la nascita di numerosi fronti, club e associazioni di diversa tendenza ideologica. La legge di revisione costituzionale del 1990 ha sancito il riconoscimento del pluralismo politico, statuendo all’art. 6 che anche «gli altri partiti politici, le organizzazioni sindacali, quelle della gioventù, le altre organizzazioni sociali e i movimenti di massa partecipano attraverso i propri rappresentanti, eletti nei Soviet dei deputati popolari, e in altre forme, all’elaborazione della politica dello Stato sovietico e all’amministrazione degli affari statali e sociali» [Biscaretti di Ruffia 1988, 58], oltre al Pcus.

Inoltre, la promulgazione della legge sulle associazioni pubbliche del 9 ottobre 1990 consente di fondare nuovi gruppi politici che si richiamano al processo riformista e democratico del paese. Il 10 ottobre 1990 il Soviet supremo approva la legge sul multipartitismo (entrata in vigore il 1^o gennaio 1991) nella quale sono enunciati i criteri necessari per dar vita a un nuovo partito: 5.000 iscritti, finanziamento autonomo e la redistribuzione dei beni appartenenti al Pcus.

Tra il 1987 e il 1990 Gorbačëv ha messo, quindi, in atto alcune riforme istituzionali che hanno progressivamente indebolito il principio del «centralismo democratico» del Pcus e lo «spirito del partito» (partijnost). La fine del divieto leninista di creare fazioni all’interno del Pcus è stata una scelta determinante per l’esplosione di microformazioni politiche che è culminata con lo scioglimento e la messa al bando del Pcus a opera di El’cin nel 1991.

Le mappa partitica scaturita nel periodo 1991-1993 evidenzia la presenza di alcuni conflitti sociali, politici ed economici che risentono della modalità della triplice transizione democratica che l’Urss sta affrontando: politica, economica e di nation-building. La contrapposizione più evidente è costituita dalle forze politiche riformiste liberali che sono favorevoli a un cambiamento radicale del regime verso un sistema politico più democratico contro l’opposizione nostalgica del vecchio regime (comunisti e nazionalisti) che auspicano il mantenimento dello status quo. Lo scontro politico mette in luce la distinzione, che caratterizzerà la dinamica partitica nei decenni successivi, tra i partiti definiti «del potere», sostenitori del governo, e l’opposizione politica rappresentata dal Partito comunista della Federazione russa (Pcfr), l’erede organizzativo e politico del Pcus.

In termini di posizionamento nelle dimensioni destra e sinistra dello spazio politico, le forze politiche democratiche e sostenitrici dell’economia di mercato sono considerate di destra, mentre a sinistra troviamo i sostenitori dell’economia pianificata e del regime sovietico. Il centro è un concetto che si è inserito gradualmente nel dibattito politico e nell’opinione pubblica, specialmente in occasione delle elezioni della Duma del 1999 quando il primo ministro Primakov, leader di Patria (Otečestvo), ha definito il proprio partito come un gruppo politico al centro dello spazio politico in opposizione agli estremisti di destra e sinistra. Il partito del potere rappresenta, invece, la formazione politica che in tutte le elezioni parlamentari sostiene il governo, espressione della volontà del presidente della FR.

I movimenti nazional-patriottici si posizionano sia a sinistra con il Pcfr, sia a destra con il Partito liberaldemocratico della Russia (Pldr) di Vladimir Žirinovskij sulla questione della difesa del nazionalismo russo, dando vita a quella che è stata definita un’alleanza rosso-bruna racchiusa nel Fronte della salvezza nazionale (Fsn). Nel contesto sociale e politico russo manca, invece, la contrapposizione «imprenditori vs classe operaia» ovvero il conflitto di classe, vero catalizzatore della dialettica sinistra-destra nel mondo occidentale tra Ottocento e Novecento.

Agli inizi degli anni Novanta i partiti sono deboli, con pochi iscritti, spesso soggetti a conflittualità interne sul percorso di democratizzazione da intraprendere. L’impossibilità di radicarsi nel territorio velocizza la loro scomparsa alle prime elezioni fondanti (flash parties) il nuovo regime politico. Unica eccezione è il caso di «Russia democratica» che ha dato ai liberali russi la possibilità di competere alle elezioni locali del 1990, ottenendo il 40% dei seggi e aprendo la strada alle dichiarazioni di indipendenza e all’elezione di El’cin quale presidente della Repubblica russa nel 1991 [Morini 2009, 54]. Si tratta, a ogni modo, di un’organizzazione costruita attorno a un leader che non ha forti radici locali e consensi elettorali.

Con la dissoluzione dell’Urss la ragione d’essere di Russia democratica termina e El’cin non si preoccupa di costruire un altro partito riformista con orientamento favorevole a un’economia di mercato perché è sicuro del fatto che la sua legittimità e la sua autorità crescono se rimane al di fuori degli schieramenti con un atteggiamento imparziale. Anzi, il fatto che i partiti siano deboli costituisce per El’cin una giustificazione per rafforzare il ruolo del presidente: «i partiti devono sostenere il presidente piuttosto di sostenere le riforme» [Robinson 2000, 18-19].

Ma quali sono i principali partiti che colmano lo spazio politico lasciato dal Pcus?

Il Pcfr, fondato il 24 marzo del 1993 e considerato l’erede naturale del Pcus (successor parties) – richiamandosi ai principi marxisti-leninisti e al collettivismo – è l’unico partito di massa che ha strutture territoriali, una membership molto attiva che raggiunge le 500.000 unità e rappresenta quella parte della società, soprattutto anziani e pensionati, operai e disoccupati, che hanno perso i loro benefici economici dopo la caduta dell’Urss [Ishiyama 1999].

Il Pldr, fondato il 19 aprile del 1992 da Vladimir Bogačëv e da Vladimir Žirinovskij, è l’esempio del primo «partito a progetto» [Reuter 2019, 40], voluto dagli eredi del Pcus e dal Kgb, per togliere voti ai partiti emergenti, soprattutto ai liberali e ai democratici, come si evince dal nome dell’etichetta partitica, sebbene sia il partito più nazionalista ed estremista dello spazio politico russo.

A questi si aggiungono i primi partiti del potere come Nostra Casa Russia (Ncr), creato nel 1993 a sostegno del presidente El’cin e Scelta democratica (Sd) nel 1995.

L’associazione elettorale Jabloko, che in russo significa «mela» dall’acronimo delle prime iniziali dei nomi dei leader (Grigorij Javlinskij, Juri Boldyrev e Vladimir Lukin), fondata il 26 ottobre 1993, è un partito liberale non governativo con orientamento democratico che ha fortemente criticato la gestione della riforma economica dei primi anni di El’cin ed è considerato il partito dell’intelligentcija del sistema partitico russo.

Altri partiti, soprattutto nelle elezioni del 1995 si formano attorno a un tema specifico. È il caso di Donne della Russia e di altri movimenti che non riescono a superare la soglia di sbarramento del 5%. La frammentazione partitica e l’elevata distanza ideologica determinano l’impossibilità di cooperazione tra le forze politiche, di unirsi per essere efficaci contro i partiti di governo. Questa debolezza strutturale costituisce una delle principali cause del fallimento dello sviluppo partitico durante gli anni di El’cin.

Nel primo decennio di vita del pluralismo partitico in Russia (1993-2003) i partiti politici sono molto deboli, poco organizzati nel territorio, incapaci di garantire affidabili meccanismi di rappresentanza e accountability e con un ruolo ininfluente nella politica federale. Come vedremo nel sesto capitolo, l’elevata frammentazione partitica, unita a una significativa disproporzionalità del voto, determinano un sistema partitico polarizzato e fluttuante, soprattutto tra le elezioni del 1993 e del 1999 con elevata volatilità elettorale [Rose e Munro 2002].

Punto di svolta nella dinamica partitica saranno le elezioni del 2003 nelle quali vi sarà un’inversione di tendenza con la creazione di un partito dominante, Russia unita, e un sistema partitico più strutturato e stabile sino ai nostri giorni.

2. Russia unita

Il partito di Russia unita costituisce un caso interessante sia per gli aspetti strutturali sia per il ruolo determinante nel mantenimento della stabilità del regime politico instaurato da Putin.

Il partito di Russia unita nasce successivamente alle elezioni della Duma del 1999 dalla fusione del movimento denominato Patria, rappresentante delle istanze dei leader regionali – il sindaco di Mosca, Juri Lužkov, il governatore del Tatarstan, Mintimer Šaimiev, e l’ex primo ministro Evgenij Primakov – e la fazione parlamentare, Unità, ovvero il partito del potere a sostegno di Putin. Punto di contatto tra le due formazioni politiche è stato Vladislav Surkov, esponente dell’amministrazione presidenziale, che avvia le prime negoziazioni alle quali partecipano anche esponenti di altri due partiti: Regioni di Russia e Deputati del popolo.

Nel dicembre 2001 ha luogo il Congresso fondativo del blocco di Russia unita con l’appoggio di Putin e vengono delineati gli aspetti organizzativi e statutari del partito: gli organi collegiali, il presidente del partito, il ruolo degli attivisti e la definizione del programma politico.

La struttura di base di Russia unita è composta da organizzazioni primarie, regionali e provinciali. La sezione primaria (municipale o rurale) è il luogo dell’attività principale del partito che dipende dalle decisioni della sezione provinciale.

Il partito è ben strutturato nel territorio con 85 sezioni regionali, 2.595 sezioni locali e 82.631 circoli locali [Morini 2009, 82-83]. Le sezioni regionali e locali hanno uno staff permanente, mentre i circoli municipali ne sono privi, ma contano sul sostegno e l’attività dei militanti tra cui funzionari di governo locali, insegnanti e manager. Essendo un partito elettorale, l’attività partitica è più intensa durante la campagna elettorale, mentre tra le diverse elezioni si organizzano incontri, seminari e corsi di formazione politica. Statutariamente gli attivisti esercitano un controllo sugli organi del partito attraverso la selezione dei propri delegati alle conferenze di partito, ma nella pratica la scelta di questi delegati proviene dall’élite nazionale.

All’interno della Federazione russa è prevista la creazione di una sola sezione provinciale e regionale. Gli organi dirigenti sono il Congresso del partito, il Consiglio politico e il Consiglio regionale a cui si aggiungono la Commissione di controllo centrale e il Comitato esecutivo centrale. L’organo centrale di potere del partito è il Consiglio superiore del partito che definisce lo statuto e la strategia ed è eletto ogni 4 anni al Congresso a maggioranza semplice dei delegati.

La tabella 4.1 riassume alcuni dati riguardanti la leadership del partito, la percentuale di voti alle elezioni, i seggi ottenuti in parlamento e il numero di iscritti di tutte le formazioni politiche appartenenti alla categoria dei partiti del potere di cui Russia unita fa parte.

Dalle elezioni parlamentari del 2003 Russia unita ottiene una percentuale di voti (37,5%) – ben maggiore rispetto agli altri partiti del potere nel periodo compreso tra il 1993 e il 1999 – che consolida ancora di più con le elezioni del 2007 dove raggiunge il suo massimo storico del 65%.

L’elezione critica del 2011 costituisce il primo segnale di un indebolimento dei consensi (sebbene si tratti comunque del 49,3%!) in seguito alle prime forme di protesta nelle piazze e agli attacchi del blogger Navalny, per poi riprendersi alle elezioni politiche del 2016 con il 54,2%.

TAB. 4.1. I partiti del potere

Partito del potere	Presidenti del partito	Voti (%)	Seggi	Iscritti
Scelta della Russia	E. Gajdar (1994-2001)	15,5 (1993)	70/450	–
Nostra Casa Russia	V. Černomyrdin (1995-2001)	10,1 (1995)	55/450	–
Unità	J. Lužkov, S. Šhoigu, E. Primakov (1999-2001)	23,3 (1999)	73/450	–
Russia unita	S. Šhoigu (1/12/2001-15/04/2005)	37,5 (2003)	222/450	257.000
	B. Gryzlov (15/04/2005-31/12/2007)	65,0 (2007)	315/450	1.980.000
	V. Putin (31/12/2007-30/05/2012)	49,3 (2011)	238/450	2.009.937
	D. Medvedev (30/05/2012-)	54,2 (2016)	343/450	2.073.772
Fonte: Elaborazione dell’autrice su dati forniti dalla Cec. Cfr. www.cikrf.ru, rilevazione del 22 dicembre 2019.

Per quanto riguarda la leadership, eccetto la parentesi di Putin quando ha ricoperto il ruolo di capo del governo, Medvedev detiene il primato della durata di 8 anni alla presidenza del partito con ricadute anche sulla sua immagine e sul ruolo governativo.

Inoltre Russia unita ha superato la quantità di iscritti del Pcfr – che si attesta al di sotto delle 500.000 unità – con oltre 2 milioni di iscritti nelle numerose sezioni territoriali.

Rispetto ai partiti di potere dell’era di El’cin, il Cremlino ha investito molto nel consolidamento del partito Russia unita al quale hanno aderito numerosi leader regionali (tra il 2005 e il 2012 ben il 75% dei leader regionali sono membri di Russia unita) che sono stati fondamentali per garantire l’ottimo risultato elettorale delle elezioni parlamentari del 2003 [Hutcheson 2018]. I governatori regionali, così come tutti gli eletti a livello locale, svolgono la funzione di opinion leader, hanno risorse amministrative per le cariche pubbliche che ricoprono e, pertanto, hanno un ruolo importante nella socializzazione, reclutamento e strutturazione del voto nel loro territorio. Inoltre, rispetto a El’cin, Putin si è maggiormente esposto partecipando ai congressi, come capolista alle elezioni del 2007 e presidente del partito per 4 anni sino al 2012, per poi prendere gradualmente le distanze per non danneggiare la propria immagine e perdere i consensi e la fiducia dell’elettorato.

Nei suoi organi statutari – Presidium, il Consiglio generale e l’ufficio del più alto Consiglio – vi sono deputati, governatori, uomini d’affari che prendono decisioni che riguardano la vita del partito, ma non dell’esecutivo. La separazione dei compiti è netta: al Cremlino spettano le decisioni di policy, al partito occuparsi delle elezioni e del reclutamento a livello locale.

Nel tempo Surkov ha cercato di cooptare deputati anche di altri gruppi parlamentari come Russia giusta e dell’opposizione comunista in modo da creare un sistema politico «costruito attorno a Russia unita» [Reuter 2017, 144].

La cooptazione dell’élite è considerata, pertanto, un elemento importante e determinante per la stabilità del potere. Considerato l’enorme potere acquisito dai governatori durante la presidenza di El’cin, Surkov e Putin hanno preferito optare per la cooptazione degli esponenti politici ed evitare il conflitto diretto.

Russia unita diventa, così, una macchina elettorale delle élite regionali che lavorano per la stabilità del regime e la struttura di potere verticale. In questa situazione ha anche un ruolo importante la distribuzione delle risorse finanziarie tra centro e periferia: un governatore che consente di ottenere la maggioranza assoluta a Russia unita nei parlamenti locali e di diventare primo partito nelle elezioni parlamentari federali avrà maggiori trasferimenti di fondi dal governo centrale.

Si è creato, quindi, un interesse reciproco in cui i leader legano il loro destino a quello del Cremlino che, a sua volta, distribuisce ampi incentivi sotto forma di erogazioni statali e/o cooptazione in posizioni di rilievo. Si stima che nel 2017 Russia unita abbia ottenuto il controllo del 75% dei seggi nella Duma e l’80% nel Cdf. 75 governatori su 85 appartengono a Russia unita che ha la maggioranza assoluta in 78 assemblee regionali. Nel 2012 l’86% dei sindaci di comuni oltre i 75.000 abitanti appartiene a questo partito. Inoltre, il partito del presidente detiene il 92% dei seggi delle assemblee legislative dei consigli comunali [Reuter 2017, 43].

Russia unita è fondamentale per gestire le élite, i governatori regionali, il partito degli eletti e le elezioni parlamentari e quelle presidenziali e, soprattutto, per garantire la lealtà al Cremlino, nella Duma e fuori dalle istituzioni attraverso incentivi, premi, assunzioni e promozioni di carriera. Russia unita è un partito egemone che svolge la funzione di dirigere e strutturare le relazioni tra le élite, in particolare negli ambiti legislativi e nelle regioni e, dopo le elezioni parlamentari del 2011, ha istituito il meccanismo delle primarie di partito per reclutare un nuovo gruppo dirigente [Fauconnier 2019, 153]. Il partito ha anche una componente giovanile, Giovane Guardia, con 170.000 iscritti che organizza seminari, conferenze, letture, incontri di discussione politica e costituisce l’associazione giovanile più grande sul territorio^[1].

È il partito più noto in Russia grazie anche alla visibilità dei mass media, a forme di manipolazione del sistema di comunicazione che fornisce un’ampia copertura al partito e, al contempo, ignora o discredita i partiti di opposizione. È popolare per il suo collegamento con il presidente Putin e per il richiamo esplicito al «leader morale» e fondatore del partito.

Russia unita è percepita come un partito di centro sulle questioni economiche e di politica estera, essendo più orientato verso l’Occidente. Tuttavia al suo interno vi sono diverse correnti – liberale, socioconservatrice, patriottica-statale – che nella fase elettorale danno vita a una singola piattaforma politica, molto vaga, tipica di un partito piglia-tutto (catch all party), come molti partiti dominanti dell’Asia centrale [Kirchheimer 1966].

Un altro aspetto di Russia unita è la sua politica clientelare per ottenere voti, elargendo finanziamenti a progetti specifici a livello locale. Si tratta dei «Progetti di partito», una serie di programmi di natura sociale o su specifiche esigenze locali che vengono selezionati e finanziati dal budget federale. Nel 2014 sono stati sostenuti 43 progetti a livello federale e 400 a livello regionale per dimostrare come solamente un partito di governo può elargire finanziamenti per questioni reali di cui la popolazione ha bisogno.

Nell’ottica di «tu dai a me e io do a te» (tu – mne, ja – tebe) il partito federale aiuta gli eletti locali che garantiscono il sostegno al partito, mentre il messaggio rivolto alla popolazione mira a dimostrare l’indispensabilità del partito: «chi, se non Russia unita?». «Russia unita è il partito della maggioranza. La maggioranza non può commettere errori» oppure «Riesci a immaginare la Russia governata da un qualsiasi partito dell’opposizione?» [Reuter 2019, 47].

3. I partiti d’opposizione

Quando si parla di opposizione politica in Russia dobbiamo distinguere il livello parlamentare da quello extraparlamentare. Nel primo caso dobbiamo prendere in esame i partiti che hanno superato la soglia di sbarramento nel ciclo elettorale 1993-2016 ovvero il Pcfr, il Pldr a cui si aggiunge Russia giusta dal 2016 che ha inglobato nella sua fazione parlamentare i seggi ottenuti da altre due formazioni politiche, un deputato di Rodina e un altro di Piattaforma civica.

Gli studiosi della politica russa, inoltre, distinguono due tipi di opposizione parlamentare: sistemica e antisistemica [ibidem, 48]. Che cosa s’intende con queste definizioni? L’opposizione sistemica è rappresentata da partiti come Pldr e Giusta causa che sono contrari a certe politiche governative, ma non mettono in discussione il tipo di sistema politico in cui operano, a tal punto che spesso sostengono le decisioni di Putin, votando insieme a Russia unita. Questo comportamento consente loro di ottenere in cambio una discreta visibilità nei mass media nazionali, una carica pubblica e un atteggiamento più favorevole delle autorità amministrative.

In particolare, il Pldr, il partito personale del suo fondatore, Žirinovskij, che nelle elezioni presidenziali del 1991 si era attestato in terza posizione nella Repubblica russa, ha un programma politico che è in netta antitesi rispetto alla leadership di Putin.

Professore di storia all’Università statale Lomonosov di Mosca, Žirinovskij ha un programma politico ben diverso da quello del presidente Putin in quanto ritiene che la Russia dovrebbe espandere il proprio territorio sino all’Alaska, tutti gli immigrati cinesi dovrebbero essere espulsi, per risolvere la crisi demografica bisognerebbe legalizzare la poligamia e la Russia dovrebbe bandire tutti i partiti e introdurre una monarchia elettiva. È un partito etnico-nazionalista il cui leader ha uno stile politico alquanto controverso che emerge nei talk show dove spesso offende gli interlocutori, esprime pensieri xenofobi, razzisti ed estremisti sino a dar vita a dispute con altri deputati anche a livello fisico. Dopo il successo elettorale del 1993 il Pldr oscilla tra il 5 e il 15% dei voti e frequentemente ottiene benefici dal Cremlino in termini di cariche pubbliche a livello regionale.

Il partito Russia giusta è stato creato nel 2006 su iniziativa del Cremlino per indebolire elettoralmente il Pcfr e intercettare i nostalgici comunisti attraverso un programma politico che ha punti di contatto con il Pcfr. Nato dalla fusione di alcuni piccoli partiti – il partito russo della vita, il partito dei pensionati russi e Rodina – Russia giusta ha una posizione favorevole all’economia di mercato, ma antioccidentale. Il suo programma politico si basa principalmente sulle questioni di giustizia sociale e di welfare ed è guidato da Sergey Mironov – un alleato di lungo corso di Putin dai tempi in cui lavoravano a San Pietroburgo – che dal 2001 al 2011 è stato lo speaker del Cdf.

Infine, il Pcfr rappresenta il partito più grande dell’opposizione che ha ottenuto il culmine del suo consenso elettorale nel 1995 con la candidatura presidenziale del suo leader, Žuganov, che riuscì ad andare al ballottaggio contro El’cin, per poi attestarsi mediamente attorno al 15-20%. A favore dell’impresa privata, il Pcfr ha sostenuto questioni nazionaliste e difende i diritti della Chiesa ortodossa.

Prima della crescita elettorale di Russia unita, il Pcfr è stato il partito più strutturato nel territorio, avendo ereditato gran parte dell’assetto organizzativo del Pcus. Ha molti attivisti, per lo più pensionati e consensi elettorali distribuiti soprattutto nelle zone rurali. La sua relazione con il regime putiniano è complicata e controversa in quanto si parla di una vera e propria collusione con il sistema di potere. Da un lato, il partito è critico nei confronti di Russia unita, specialmente sulle riforme economiche, ma ha votato anche provvedimenti governativi. Contesta la situazione politica del paese, ma è esitante nella richiesta di un cambiamento. Durante l’ondata di proteste del 2011-2012 Žuganov ha, infatti, rifiutato di aggregarsi con coloro che in strada contestavano il risultato elettorale, sostenendo che queste proteste favoriscono le forze ultraliberali che hanno distrutto l’Urss e creato l’attuale sistema di frode elettorale.

A livello regionale il partito ha una rappresentanza politica ben distribuita nella Federazione con alcuni ruoli autorevoli, come il governatore nella regione più grande della Siberia, Irkutsk, e nella regione di Orël.

Oltre alle opposizioni parastatali «accettate dal Cremlino», al di fuori delle istituzioni legislative vi sono forze rivoluzionarie anti-sistema [Gel’man 2005, 228-229] alcune delle quali hanno una natura illegale, secondo la normativa vigente in Russia, e sono oggetto di continue sanzioni amministrative e penali.

La formazione politica più nota in Occidente è il partito anti-sistema, Russia del futuro, di Aleksej Navalny, noto blogger e principale oppositore di Putin. Il suo movimento critica il regime di Putin e lotta per un cambiamento sostanziale, contro la corruzione e una discontinuità netta col passato. Il suo attivismo è prevalentemente online attraverso account personali o siti come «RosYama» (https://rosyama.ru/) che consente ai cittadini russi di lasciare report, segnalazioni su episodi di corruzione, di inefficienza dell’apparato amministrativo e di crimini contro i diritti civili e politici.

L’uso dei social media da parte di Navalny e del suo team è stato importante, ad esempio, nella segnalazione delle proteste elettorali del 2011 e 2012, anche se rimane uno strumento insufficiente e troppo limitato per competere con la classe dirigente del paese. È un movimento formalmente escluso dal processo politico della verticale di potere congegnata da Putin, che fa della lotta alla corruzione (con la Fondazione per la lotta contro la corruzione – fbk.info) la sua principale attività di opposizione politica, ricorrendo anche ad azioni legali e appellandosi al Comitato investigativo russo e al Dipartimento di giustizia e dei servizi pubblici d’utilità.

Se ci limitiamo a contare quanti partiti sono registrati ufficialmente nel sito del Ministero della giustizia, a oggi possiamo rilevare la presenza di ben 50 formazioni politiche. Se dalla quantità dei partiti che presuppone la presenza di un pluralismo partitico consolidato passiamo a un’analisi della qualità dell’azione politica di questi partiti, scopriamo che la realtà è ben diversa. Molti di loro sono politicamente invisibili, non svolgono un’attività politica costante nel territorio, sono prevalentemente partiti personali e non hanno fonti di finanziamento. Altri non riescono a incidere politicamente perché la società civile è un’area di mobilitazione ormai controllata dal regime dopo le rivoluzioni di colore negli altri paesi. Per la maggior parte l’ostacolo principale sono le complesse procedure burocratiche della registrazione che costituiscono uno sbarramento all’entrata nella competizione elettorale e, di conseguenza, nell’arena parlamentare.

Una situazione analoga coinvolge le associazioni collaterali e le organizzazioni non governative verso le quali sono state avviate restrizioni normative che non consentono di ricevere finanziamenti esteri, sulla base della legge sulle Organizzazioni non governative (Ong) straniere, approvata nel 2005 e successive modifiche nel 2012 e nel 2015 [Sakwa 2020, 58].

Queste leggi sono state usate per etichettare, ad esempio, la sezione russa di Amnesty International e Memorial che hanno aiutato prigionieri politici e investigato su abusi nelle aree di coinvolgimento militare in Crimea, Ucraina e Cecenia.

Altri esempi per contrastare l’azione dell’opposizione sono il gruppo «Naši» voluto dal Cremlino per «difendere i giovani russi dalle manipolazioni degli occidentali dell’Ovest» [Ambrosio 2009, 63] e il movimento anti-Maidan, fondato il 15 gennaio del 2015 da alcuni patrioti con lo scopo di combattere contro i tentativi di istigazioni di colpi di Stato o rivoluzioni colorate contro il governo russo.

Altri due elementi costituiscono la debolezza dell’opposizione politica al regime. La prima, più istituzionale, riguarda la popolarità di Putin alimentata dalla propaganda del Cremlino, dal ricorso a frodi elettorali, al ruolo dei mass media deferenti al potere, alla difficoltà nell’espletare le procedure burocratiche amministrative, così come forme di clientelismo e di repressione che rappresentano strumenti in mano all’autorità per indebolire la contestazione politica.

La seconda è la frammentazione ed eterogeneità dei movimenti di opposizione con diversi leader e tendenze ideologiche contrastanti che costituiscono un ostacolo alla formazione di un blocco unito e più coeso contro il regime di Putin.

Lo sviluppo partitico in Russia è stato caratterizzato, quindi, da una prima fase di pluralismo partitico a elevata frammentazione partitica, che ha caratterizzato il periodo successivo alla dissoluzione dell’Urss e la presidenza El’cin, per passare a una significativa diminuzione e semplificazione del sistema partitico in cui Russia unita rappresenta il partito elettoralmente dominante, sostenuto anche dai «partiti-progetto» per strutturare la scelta di voto e limitare l’azione politica dell’opposizione.

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^[1] La Giovane Guardia, che è fonte di reclutamento di Russia unita, prende spunto dal Komsomol sovietico [Fauconnier 2019, 151].

Capitolo quinto

Le elezioni presidenziali (1996-2018)

Il 5 novembre del 1998 la Corte costituzionale si esprime su un quesito, presentato da alcuni membri della Duma: «l’entrata in vigore della Costituzione nel 1993 ha interrotto la legislatura di El’cin, cominciata nel 1991 alla presidenza della repubblica russa?» [Monaghan 2016, 15]. La sentenza dichiara che la legislatura del periodo 1996-2000 costituisce il secondo mandato consecutivo di El’cin e che, quindi, non può partecipare alle elezioni presidenziali del 2000. Ha inizio, così, l’era del presidente Putin che, in questi vent’anni, si è sottoposto a giudizio popolare per ben quattro volte, ottenendo un significativo e indiscusso consenso elettorale.

1. Da El’cin a Putin (1996-2000)

Dal 1996 al 2008 le elezioni presidenziali in Russia sono sempre state asincrone. Le elezioni parlamentari sono state solitamente considerate una sorta di «primarie» per misurare il consenso elettorale dei partiti e, soprattutto, dei leader, pronti a sfidare il presidente uscente (incumbent). Dopo l’esito piuttosto favorevole ottenuto dal partito di Gennadij Žuganov alle elezioni della Duma del 1995, il dibattito elettorale russo si è concentrato su due quesiti principali: se alle elezioni presidenziali del 1996 El’cin avrebbe vinto al primo turno e, in caso contrario, quali candidati avrebbero partecipato al ballottaggio.

Le probabilità di El’cin di vincere al primo turno sono, infatti, molto deboli sia per i suoi problemi di salute sia per la caotica situazione politica ed economica del paese.

In questo siffatto contesto, alle elezioni presidenziali del 1996 su 78 candidati annunciati solamente 11 sono ufficialmente registrati alla competizione elettorale. Tra questi vi sono Gennadij Žuganov, leader del Pcfr, Žirinovskij, leader del Pldr, il leader del movimento riformista Jabloko, Grigorij Javlinskij, il generale Aleksandr Lebed’ e la candidatura simbolica di Gorbačëv. La presenza di tanti candidati non consente alle varie forze politiche di schierarsi su un unico nominativo, riducendo, così, la concreta possibilità di creare difficoltà al presidente uscente El’cin.

Žuganov, il più temuto per il risultato elettorale ottenuto alle politiche del 1995 dal suo partito, si presenta a capo di un blocco patriottico composto dal Pcfr, altri partiti comunisti minori e un partito nazionalista, dando vita a una coalizione definita «rosso-bruna» che comprende istanze tradizionali del Partito comunista, associate a quelle più nazionaliste ed estremiste.

Con l’aiuto delle competenze di spin doctor americani che, per la prima volta, partecipano attivamente a una campagna elettorale russa, introducendo nuove tecniche di marketing elettorale, e l’investimento economico degli oligarchi nei media, El’cin affronta la competizione, organizzando circa trenta viaggi nella Federazione per incontrare i leader regionali ai quali offre finanziamenti per i territori, promesse di carriera politica, negozia investimenti e proposte commerciali con uomini d’affari locali, promette all’elettorato l’aumento delle pensioni, il sostegno all’agricoltura e una sospensione temporanea della guerra in Cecenia [Robinson 2018, 178].

I risultati del primo turno del 16 giugno confermano i timori antecedenti alla campagna elettorale. El’cin è riuscito a riguadagnare consenso nei sondaggi, ma non a evitare il secondo turno previsto il 3 luglio. Vi è, infatti, una differenza di 3,3 punti percentuali a vantaggio di El’cin su Žuganov che diventa il suo principale antagonista al secondo turno. In quest’ultima fase, El’cin riesce a ottenere il sostegno del generale Lebed’, che verrà successivamente nominato segretario del Consiglio di sicurezza e consulente speciale per gli affari di sicurezza nazionale, mentre Žirinovskij e Gorbačëv scelgono l’opzione di non votare nessun candidato.

La televisione nazionale ha avuto un ruolo decisivo nella rielezione di El’cin attraverso una programmazione mirata a sottolineare i pericoli della stagnazione e la repressione sovietica che hanno provocato la povertà e la dissoluzione del paese. In sostanza, il messaggio sottolinea che la scelta dirimente per il futuro della Russia è tra gli anticomunisti rappresentati da El’cin e i comunisti del blocco di Žuganov.

Grazie agli endorsement dei candidati del primo turno e alla dicotomia comunisti/anticomunisti, ovvero una massiccia narrazione sul pericolo di un ritorno al passato comunista, gli elettori riconfermano El’cin con il 54,4% di voti, ben 14 punti percentuali in più rispetto a Žuganov (il voto «contro tutti» si attesta al 4,4%).

Il pericolo dei comunisti alla guida del processo di democratizzazione del paese è stato fermato, ma El’cin subisce un altro attacco di cuore, peggiorando le proprie condizioni di salute. Solo a settembre annuncerà pubblicamente la sua malattia e la notizia di una sua prossima operazione al cuore.

A causa dello stato di salute del neoeletto, il primo ministro Černomyrdin prende in mano la situazione, coadiuvato dal capo dello staff presidenziale Anatolij Čubais, dagli speaker dell’Assemblea federale e dalla figlia di El’cin, Tatiana.

Nel 1997 El’cin riprende la guida del paese, avviando una serie di licenziamenti e sostituzioni nei ruoli più rilevanti della classe dirigente. Tra questi, si segnala il caso del generale Lebed’ la cui crescente visibilità nella conduzione della guerra cecena costituisce un elemento di disturbo per El’cin; Černomyrdin viene sostituito da Sergej Kirienko nel 1998. Tuttavia la svalutazione del rublo provoca una grave crisi economica nel paese che non riesce a essere affrontata dal primo ministro Kirienko ed El’cin avvia una serie di sostituzioni alla presidenza del governo, già descritte nel secondo capitolo.

El’cin è consapevole che la crisi economica del 1998 ha colpito soprattutto la nascente classe media che è stata sua sostenitrice. Pertanto, il 9 agosto del 1999, egli nomina Putin alla carica di presidente del governo che, a sua volta, lo sostituirà alla carica di presidente della Federazione ad interim. Il 31 dicembre 1999 El’cin dà le dimissioni dalle quali, entro tre mesi, bisogna eleggere un nuovo presidente.

L’elezione di Putin nel 2000 segnala il punto di svolta nella politica elettorale russa. Personaggio più defilato rispetto ai primi ministri degli ultimi anni della presidenza di El’cin, Putin ritiene fondamentale garantire la stabilità politica, necessaria per affrontare le riforme del paese che eliminino l’instabilità elettorale del ciclo elettorale 1993-1999 che si è tradotta, a suo avviso, anche in instabilità istituzionale ed economica.

Parole chiave della campagna elettorale e della sua presidenza sono «ordine e disciplina» nella società, un forte Stato, una solida economia, il ritorno della Russia nello scenario internazionale e il contrasto ai movimenti separatisti. Si tratta di argomenti che non sono stati affrontati e risolti dai suoi predecessori di cui Putin eredita la grave situazione.

La campagna elettorale delle elezioni presidenziali del 2000 è stata organizzata da Dmitrij Medvedev, suo amico e membro del team sanpietroburghese del sindaco Anatolij Sobčak.

Le dimissioni anticipate di El’cin hanno svantaggiato quelle formazioni politiche impreparate per organizzarsi in tempo e avvantaggiato l’incumbent Putin. La formazione politica Patria, che poteva esprimere la candidatura di Primakov, accetta di sostenere Putin per convergenze programmatiche. La scelta di Patria provoca un effetto domino dei vari governatori, sino ad allora eletti direttamente dal popolo, che scelgono di sostenere Putin, così come altri partiti dimostrano una certa riluttanza a posizionarsi contro il prescelto di El’cin.

La campagna elettorale si è contraddistinta per il ruolo dei mass media che hanno dato molta visibilità a Putin che ha potuto contare sul sostegno degli oligarchi e delle risorse amministrative a livello locale. Vi sono anche stati episodi contraddittori sulla mancata registrazione di alcune candidature per una carenza legislativa in materia e per le diverse interpretazioni a opera della Cec. Ad esempio, la candidatura di Žirinovskij è stata rifiutata perché nella documentazione mancava la dichiarazione finanziaria del figlio riguardante la proprietà di un appartamento di 40 metri quadri e la Corte costituzionale si è espressa troppo tardi. Lo stesso comportamento non è stato applicato nei confronti di Putin che aveva omesso un possedimento terriero.

TAB. 5.1. Elezione presidenziale, marzo 2000

Candidati	Voti assoluti	% voti
Vladimir Putin	39.740.434	52,9
Gennadi Žuganov	21.928.471	29,2
Grigorij Javlinskij	4.351.452	7,9
Aman-Geldy Tuleev	2.217.361	3,0
Vladimir Žirinovskij	2.026.513	2,7
Konstantin Titov	1.107.269	1,5
Ella Pamfilova	758.966	1,0
Stanislav Govorukin	328.723	0,4
Juri Skuratov	319.263	0,4
Alekseij Podbrezkin	98.175	0,1
Umar Žabrailov	78.498	0,1
Contro tutti	1.414.648	1,9
Elettorato	109.372.046
Voti validi	74.369.773	68,0
Voti non validi	701.003	0,6
Totale voti	75.070.776	68,6
Fonte: Elaborazione dell’autrice su dati forniti dalla Cec (www.cikfr.ru), rilevazione del 22 gennaio 2020.

Come si evince dalla tabella 5.1, le elezioni presidenziali del 2000 segnano la fine dell’era di El’cin e l’avvio di quella di Putin, che vince al primo turno con il 52,9% dei voti e il 68,6% di partecipazione elettorale.

2. Da Putin a Medvedev (2004-2008)

Come abbiamo visto nel primo capitolo, la legislatura del presidente Putin è caratterizzata da una serie di riforme istituzionali propedeutiche all’instaurazione di un tipo di regime politico che ha costituito un esempio anche per alcuni paesi post-sovietici dell’Asia centrale. Tra queste riforme vi sono stati anche interventi all’organo che gestisce l’organizzazione e la supervisione di tutte le procedure elettorali nazionali e locali della Federazione russa: la Cec. Questa Commissione elettorale è composta da 15 membri di cui 5 scelti dal presidente della FR, si suddivide in commissione regionale, provinciale e municipale e organizza e monitora le tre principali fasi della candidatura presidenziale: la nomina, la raccolta delle firme a sostegno del candidato e la registrazione.

La nomina del candidato è proposta dal blocco o dalla singola associazione elettorale che deve allegare una copia autentificata del proprio statuto e della registrazione presso il Ministero della giustizia e una lista dei rappresentanti. Nella documentazione bisogna anche inserire le informazioni finanziarie del candidato – reddito e proprietà individuali e familiari – necessarie per la conferma o il rifiuto della registrazione alla competizione dopo un’attenta verifica.

Un’altra modalità è la nomina proposta dagli elettori per la quale ci vogliono almeno un milione di firme di cui 70.000 provenienti dalla stessa regione ovvero 500.000 se le elezioni sono state anticipate. Il 20% di queste firme è controllato a sorteggio. Se il 15% delle firme sono invalide si procede a verificarne un altro 10%. Se anche questa verifica conferma che oltre il 15% delle firme sono invalide, la candidatura viene rigettata. Solo dopo la registrazione il candidato/la candidata può iniziare la campagna elettorale.

Chi si candida, invece, senza il sostegno di un partito deve raccogliere almeno 2 milioni di firme di cui 50.000 provenienti da una sola regione. Chi si candida affiliato a un partito, che ha ottenuto una rappresentanza parlamentare, è automaticamente registrato. Diversamente da quanto si possa pensare, alle elezioni presidenziali del 2004 Putin, Žuganov e Javlinskij sono stati nominati da gruppi di elettori e non dai loro partiti, quasi a indicare la debolezza del sistema partitico e, soprattutto, la consapevolezza della scarsa fiducia di cui i partiti godono da parte dell’elettorato.

La campagna elettorale di Putin è stata fortemente sostenuta dall’apparato presidenziale attraverso il ricorso alle c.d. «risorse amministrative» ovvero personale del pubblico impiego che utilizza il proprio ruolo per influenzare il voto elettorale a favore del presidente uscente. Si tratta non solo di funzionari della pubblica amministrazione, ma anche, un esempio molto significativo, di presidi di scuole che, in cambio di un atteggiamento più favorevole verso il presidente uscente (convincendo i genitori degli allievi...), può ottenere finanziamenti importanti per la ristrutturazione dell’edificio scolastico o per il miglioramento dei servizi dell’infanzia.

Nella campagna elettorale del 2004 i candidati presidenziali sono nomi e volti piuttosto nuovi e nessuno è leader di un partito. Žuganov, leader del Pcfr cede il posto a Nikolaij Charitonov, esponente del Partito agrario, Sergej Glaz’ev esce dal movimento Rodina e si candida come indipendente, così come Irina Chakamada, ex esponente dell’Unione delle forze di destra. Sergey Mironov è lo speaker del Cdf e Oleg Malyškin sostituisce l’onnipresente Žirinovskij per il Pldr.

La campagna elettorale è stata di basso profilo sia per le poche risorse finanziarie a disposizione dei candidati sia per dispute interne ai partiti e Putin non ha voluto partecipare ai dibattiti televisivi (anche nel 2012 e nel 2016), posto che la televisione trasmette le notizie su tutte le sue attività politiche in qualità di capo dello Stato con una copertura di almeno quattro ore giornaliere^[1].

Come si evince dalla tabella 5.2, le elezioni del 2004 segnano il consenso più elevato nei confronti di Putin che raggiunge il 71,3% di voti grazie anche all’organizzazione territoriale di Russia unita che ha dimostrato tutta la sua efficienza. Consolidamento del potere centrale, una buona politica economica, una maggiore percezione di stabilità e alti livelli di popolarità creano le condizioni per un risultato scontato per il candidato uscente.

TAB. 5.2. Elezione presidenziale, marzo 2004

Candidati	Voti assoluti	% voti
Vladimir Putin	49.565.238	71,3
Nikolaij Charitonov	9.513.513	13,7
Sergej Glaz’ev	2.850.063	4,1
Irina Chakamada	2.671.313	3,8
Oleg Malyškin	1.405.315	2,0
Sergey Mironov	524.324	0,7
Contro tutti	2.396.219	3,4
Elettorato	108.064.281
Voti validi	68.925.785	63,8
Voti non validi	578.824	0,5
Totale voti	69.504.609	64,3
Fonte: Elaborazione dell’autrice su dati forniti dalla Cec (www.cikfr.ru), rilevazione del 22 gennaio 2020.

Le elezioni del 2008 si stanno avvicinando e si avvia un lungo dibattito su chi sarà il sostituto di Putin visto che non è stata modificata la Costituzione che vieta due mandati consecutivi. Tra i possibili nominativi vi sono Fradkov che, però, viene licenziato a metà settembre 2007, al cui posto Putin nomina Viktor Zubkov, capo dell’intelligence.

Le varie fazioni non riescono a trarre vantaggio dalla questione della successione a causa della loro rivalità e frammentazione e Putin annuncia il 10 dicembre 2007 che Medvedev sarà il candidato sostenuto da Russia unita. Il giorno seguente Medvedev annuncia che, in caso di sua elezione, Putin sarà il primo ministro. Nasce così la tandemocrazia russa, tuttora esistente, con un considerevole consenso di voti a Medvedev che, potendo contare sull’appoggio dell’amministrazione presidenziale, la visibilità mediatica e una campagna elettorale svolta in compagnia di Putin, diventa presidente della Federazione con il 70,3% di voti e il 69,7% di partecipazione elettorale (tab. 5.3).

Nell’aprile del 2011, durante un’intervista alla Tv cinese Medvedev afferma che sta pensando a una sua ricandidatura. La reazione dello staff di Putin è immediata, con una serie di critiche pubbliche sul suo operato presidenziale. Medvedev comprende che non ci sono i margini per poter ricandidarsi e il 24 settembre alla Convention di Russia unita annuncia che lascia il posto alla candidatura di Putin, ma diventerà il suo primo ministro [Willerton 2019, 20].

TAB. 5.3. Elezione presidenziale, marzo 2008

Candidati	Voti assoluti	% voti
Dmitrij Medvedev	52.530.712	70,3
Gennadi Žuganov	13.243.550	17,7
Vladimir Žirinovskij	6.988.510	9,3
Andrei Bogdanov	968.344	1,3
Elettorato	107.222.016
Voti validi	73.731.116	68,8
Voti non validi	1.015.533	0,9
Totale voti	74.746.649	69,7
Fonte: Elaborazione dell’autrice su dati forniti dalla Cec (www.cikfr.ru), rilevazione del 22 gennaio 2020.

3. Il ritorno di Putin (2012-2018)

Il 25 novembre 2011 il Cdf indice le elezioni presidenziali del 4 marzo 2012 nelle quali Putin si ripresenta come candidato, questa volta nominato nella lista di partito Russia unita. Sono elezioni che avvengono dopo alcuni significativi cambiamenti alle legislazioni elettorali che risentono delle proteste avvenute dopo le elezioni parlamentari del 2011. Tra questi si segnalano la reintroduzione delle elezioni dirette dei governatori e dei membri del Cdf, la riduzione del numero di firme necessarie per presentare candidature e il cambiamento della legge elettorale per le elezioni della Duma.

Dopo le proteste del 2011 alcune novità sono state introdotte per favorire la trasparenza del voto senza violarne la segretezza.

Su proposta del primo ministro Putin, sono state, infatti, introdotte due telecamere in 90.000 seggi, una con una visione più generale del seggio^[2] e l’altra diretta sulla cabina elettorale, lo scanner in 5.233 seggi e il voto elettronico in 333 seggi di cui 22 all’estero.

Nelle elezioni presidenziali del 2012 si sono registrati 5 candidati di cui 4 appoggiati da una lista di partito: Sergey Mironov (Rodina), Putin (Russia unita), Žuganov (Pcfr), Žirinovskij (Pldr) a cui si aggiunge Michail Prokorov, uomo d’affari che partecipa per la prima volta a questo tipo di competizione elettorale.

Altre 11 candidature sono state rifiutate (di cui due donne) per irregolarità nella documentazione concernenti la mancanza delle firme necessarie, come il caso del leader liberale Javlinskij, o per attività estremiste di alcuni candidati, riconosciute dalla Corte costituzionale.

Come nelle precedenti elezioni del 2000 e del 2004 l’elevata esposizione mediatica di Putin è sempre costante nei canali televisivi^[3]. Nel 2012 sia come primo ministro sia come candidato presidenziale Putin ha potuto beneficiare della maggior parte del tempo a disposizione e ha potuto contare su un massiccio ricorso all’uso di risorse amministrative.

I temi della campagna sono stati l’ineguaglianza sociale, la corruzione e la necessità di rafforzare lo stato di diritto. Mentre altri candidati sostenevano l’idea del cambiamento, Putin ha insistito sul concetto di stabilità attraverso la continuità. Si è riscontrato un maggiore aumento dell’utilizzo dei social, di videoclip, oltre all’uso di Internet per mobilitare le persone, organizzare eventi o come forum per i dibattiti politici. Anche in questo caso Putin non ha partecipato ai dibattiti televisivi perché impegnato nel suo ruolo istituzionale come primo ministro.

Tra i quotidiani cartacei solo la «Novaja Gazeta» ha affrontato la campagna elettorale con maggiore neutralità e anche con toni critici verso Putin. Negli altri quotidiani nazionali e locali sono stati pubblicati sette articoli di Putin sulla sua strategia di lungo periodo per lo sviluppo del paese che hanno riguardato diverse tematiche^[4].

La tabella 5.4 presenta i risultati che sanciscono con il 63,6% il ritorno di Putin alla presidenza della Federazione.

Con un emendamento del giugno 2017 alla Legge per le elezioni del presidente della FR del 2002 la data di elezione delle presidenziali 2018 è stata spostata dall’11 al 18 marzo per farla coincidere con il giorno dell’annessione della Crimea^[5]. In Russia il giorno delle elezioni è sempre celebrato come una festa dove è facile trovare nei seggi diversi intrattenimenti musicali, persone che danzano e buffet offerti al pubblico. In questo caso, si è trovata l’opportunità di festeggiare anche l’anniversario dei quattro anni di appartenenza della Crimea alla Federazione russa.

TAB. 5.4. Elezione presidenziale, marzo 2012

Candidati	Voti assoluti	% voti
Vladimir Putin	45.602.075	63,6
Gennadi Žuganov	12.318.353	17,2
Michail Prochorov	5.722.508	7,9
Vladimir Žirinovskij	4.458.103	6,2
Sergey Mironov	2.763.935	3,8
Elettorato	109.860.331
Voti validi	70.864.974	64,5
Voti non validi	836.691	0,7
Totale voti	71.701.665	65,2
Fonte: Elaborazione dell’autrice su dati forniti dalla Cec (www.cikfr.ru), rilevazione del 22 gennaio 2020.

Il contesto politico ed elettorale che ha preceduto il giorno delle elezioni è stato contraddistinto da un’efficienza della Cec nell’organizzazione del voto e nelle questioni tecniche e legali a cui, però, non è corrisposta un’adeguata procedura, volta a eliminare le restrizioni riguardanti la registrazione al voto dei candidati, la loro libertà di espressione e associazione.

La commissione ha rifiutato, infatti, la registrazione di 19 candidati di cui solo 5 sono ricorsi al parere della Corte suprema e solamente 8, tra cui il presidente uscente, sono stati formalmente registrati. Tra questi merita segnalare la presenza di Ksenija Sobčak, la figlia del sindaco di San Pietroburgo, mentore politico di Putin, nota conduttrice televisiva di reality show e star dei social network che è stata etichettata da Navalny – con il quale in passato ha collaborato per la difesa dei diritti umani – come la «caricatura di una candidata liberale», ovvero uno strumento in mano allo staff presidenziale per dimostrare che esiste una contestazione pubblica e un procedimento elettorale libero e aperto a tutti^[6].

Tuttavia, il rapporto Osce-Odihr ha rilevato una sostanziale mancanza di competizione, posto che anche gli altri candidati sfidanti hanno dato per scontato la rielezione di Putin con una serie di affermazioni pubbliche in suo favore^[7].

Pur nella consapevolezza della sconfitta i candidati hanno deciso di presentarsi per ottenere maggiore visibilità, lanciare le proprie piattaforme politiche e sostenere il proprio partito.

I temi della campagna elettorale hanno riguardato la politica internazionale, lo stato dell’economia, la corruzione e vi è stato un impegno particolare, rispetto alle elezioni precedenti, nella diffusione di materiale anche attraverso poster, messaggi video nei metro, nei bus, sms e posta in cassetta. Putin ha partecipato solo a un incontro pubblico a Mosca, ma il 1^o marzo ha rivolto il messaggio annuale al parlamento che è stato ampiamente discusso in televisione. Cinque canali televisivi nazionali e tre radio nazionali hanno organizzato numerosi dibattiti dove il presidente non è mai apparso, non potendo, così, dialogare con i suoi sfidanti che si sono lamentati delle poche possibilità di confronto.

TAB. 5.5. Elezione presidenziale, marzo 2018

Candidati	Voti assoluti	% voti
Vladimir Putin	56.460.712	76,69
Pavel Grudinin	8.659.206	11,77
Vladimir Žirinovskij	4.154.985	5,65
Ksenija Sobčak	1.238.031	1,68
Grigorij Javlinskij	769.644	1,05
Boris Titov	556.801	0,76
Maksim Surajkin	499.342	0,68
Sergeij Baburin	479.013	0,65
Elettorato	109.008.428
Voti validi	72.787.734	67,49
Voti non validi	791.258	0,01
Totale voti	73.578.992	67,5
Fonte: Elaborazione dell’autrice su dati forniti dalla Cec (www.cikfr.ru), rilevazione del 22 gennaio 2020.

Lo sforzo principale dell’apparato presidenziale è stato quello di favorire un’ampia partecipazione elettorale – ricorrendo a lotterie con premi, al trasporto gratis – che si è attestata (tab. 5.5) al 67,5% ed è stata considerata un elemento importante e determinante per la legittimazione del quarto mandato di Putin.

La Cec ha annunciato i primi risultati il 19 marzo e approvato quelli definitivi solamente il 23 marzo. Putin è riconfermato con il 76,69% dei voti sino al 2024, rimandando di qualche anno, per la seconda volta, il problema della sua successione alla scadenza del prossimo mandato presidenziale.

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^[1] La quantità di minuti a disposizione per ogni candidato è analizzata dal team dell’Osce-Odihr per ogni tipo di elezione. Per le elezioni del 2004 cfr. https://www.osce.org/odihr/elections/russia/33101, rilevazione del 12 gennaio 2020.

^[2] La presenza di telecamere, ovviamente, non elimina la possibilità di eventuali irregolarità nel voto. Ogni cittadino può verificare cosa accade nei seggi nel seguente sito: http://cikrf.ru/news/cec/2012/04/13/churov.html. L’Osce-Odihr ha rilevato un sostanziale miglioramento della procedura elettorale con un’ottima organizzazione della Cec, ma ha segnalato le restrizioni riguardanti l’esclusione del diritto di voto ai prigionieri e a coloro che sono riconosciuti come incapaci dalla Corte suprema in base all’art. 7.3 del documento di Copenaghen del 1990. Cfr. https://www.osce.org/odihr/elections/383577, rilevazione del 12 gennaio 2020.

^[3] Da un’analisi del team Osce risulta che il Primo Canale ha coperto Putin per il 37% come primo ministro e per il 24% come candidato mentre gli altri candidati hanno ottenuto tra il 9 e l’11% della visibilità. Il canale Tv Center – la cui proprietà è del governo di Mosca – ha coperto Putin per il 29% come primo ministro e per il 28% come candidato, mentre gli altri candidati tra il 6 e il 15%. Il talk show televisivo Gosdep su Mtv è stato cancellato il 14 febbraio perché prevedeva la presenza del blogger Aleksej Navalny. Cfr. https://www.osce.org/odihr/elections/russia2012, rilevazione del 12 gennaio 2020.

^[4] Cfr. http://cikrf.ru/news/cec/2012/04/13/churov.html, rilevazione del 12 gennaio 2020.

^[5] Si possono candidare i cittadini che hanno compiuto almeno 35 anni con un’autoregistrazione (sostenuta da almeno 500 elettori) o presentati da un partito. Successivamente il candidato che si presenta da solo deve raccogliere 300.000 firme (prima del 2012 erano 2 milioni) e 100.000 per chi è sostenuto da un partito extraparlamentare. Per quanto riguarda i costi della campagna elettorale, tutti i candidati devono aprire un conto corrente elettorale e il tetto massimo di spesa è pari a 400 milioni di rubli (5.714.000 euro). A queste elezioni è stato consentito per la prima volta di votare anche in un collegio diverso dal luogo di residenza (5,6 milioni di elettori) previa richiesta tra i 45 e i 5 giorni prima alla Commissione elettorale territorialmente più vicina. Entro le 14 del giorno prima l’elettore deve presentare il documento sul quale vengono posti due adesivi: uno per il seggio di residenza e l’altro nel nuovo seggio. Senza questi adesivi la richiesta non è valida. Cfr. https://www.osce.org/odihr/elections/russia/363766, rilevazione del 12 gennaio 2020.

^[6] Cfr. https://www.rferl.org/a/russia-sobchak-demands-navalny-apology-on-air-ekho-moskvy/28978779.html, rilevazione del 15 gennaio 2020.

^[7] Si tratta delle affermazioni di Žirinovskij il 18 dicembre 2017, della Sobčak il 15 gennaio 2017, di Boris Titov il 6 dicembre 2017 e di Javliskij il 12 marzo 2018. Cfr. https://www.osce.org/odihr/elections/russia/363766, rilevazione del 12 gennaio 2020.

Capitolo sesto

Le elezioni parlamentari (1993-2016)

Si è soliti ritenere le elezioni come uno strumento molto importante per la rappresentanza politica e la selezione della classe dirigente di un paese. Disciplinati da leggi e regolamenti, da tecnicismi e formule matematiche, i sistemi elettorali possono manipolare il formato e la meccanica di un sistema partitico [Sartori 2013, 55]. Nel caso russo, quali tipi di interventi legislativi sono stati adottati nel ciclo elettorale? Con quali effetti sulla dinamica parlamentare e sulla rilevanza dei partiti nel contesto politico? La presenza di elezioni, certamente, non costituisce una condizione necessaria e sufficiente per la qualità della democrazia e del suo funzionamento, ma può, indubbiamente, essere considerata un aspetto determinante per la legittimità al potere dei governanti.

1. Le elezioni fondanti 1993-1995

All’indomani della dissoluzione dell’Urss, il dibattito su quale tipo di sistema elettorale bisogna adottare in previsione delle prime elezioni fondanti (1993-1995) il nuovo assetto istituzionale testimonia due visioni contrapposte. Da un lato, le forze riformiste e democratiche sostengono la necessità di liberalizzare la competizione politica, favorendo la partecipazione e la rappresentanza del maggior numero di movimenti politici attraverso una formula proporzionale. Dall’altro lato, i partiti eredi, in primis il Pcfr, ritengono più vantaggiosa la formula maggioritaria in virtù del loro radicamento territoriale.

La sintesi delle negoziazioni, avvenute tra le principali forze politiche riformiste e conservatrici, trova una sua applicazione nel decreto presidenziale di El’cin (ukaz) n. 1400 Sulla riforma costituzionale a tappe nella Federazione russa del 1993 che consta di 47 articoli e tre appendici e disciplina le modalità per accedere alla competizione elettorale, le procedure, i costi e i tempi a disposizione dei candidati e dei partiti politici nei mass media a opera della Cec [Morini 2009, 112].

Il primo aspetto da sottolineare è che in questo decreto si utilizza il termine «associazione elettorale» a cui è consentita la partecipazione alle elezioni dopo la registrazione del proprio statuto presso il Ministero della giustizia della FR. È prevista anche la possibilità di formare un blocco elettorale che include più associazioni elettorali per il solo periodo dello svolgimento delle elezioni. La denominazione «associazione elettorale» pone l’accento sulla dinamica competitiva e prende le distanze dal recente passato, caratterizzato dal ruolo e dominio assoluto del partito unico.

Il secondo aspetto riguarda l’adozione di un sistema elettorale misto, un tertium genus che combina gli elementi di forza (e di debolezza) di ciascuna formula elettorale, mitigandone gli effetti [Moser 2001, 496].

La formula elettorale mista russa determina l’elezione di 225 deputati nella Duma, secondo la formula maggioritaria in circoscrizioni elettorali uninominali, distribuite negli 89 soggetti della FR e i restanti 225 eletti attraverso una formula proporzionale del quoziente naturale Lr-Hare per una durata di 4 anni (estesi a 5 a partire dalle elezioni del 2011).

Nella scheda elettorale le associazioni sono elencate in ordine alfabetico ed è rimasta la tradizione sovietica di barrare la casella del «voto contro tutti». In particolare, se la percentuale di voti contro tutti i partiti/candidati supera quella ottenuta dai singoli candidati nell’uninominale, si procede all’annullamento dell’elezione del deputato. L’invalidità delle elezioni si verifica anche nel caso in cui il 25% dell’elettorato, avente diritto di voto, non partecipa alle elezioni nel collegio.

Delineato il quadro normativo delle prime elezioni fondanti della Federazione russa, la campagna elettorale ha avuto luogo in uno scenario politico instabile e caratterizzato dall’incertezza del futuro del paese e dall’impatto della crisi economica nella vita quotidiana dei cittadini russi.

Come dimostra la tabella 6.1, i risultati elettorali evidenziano due aspetti principali: la frammentazione partitica e la sconfitta delle forze riformiste del paese.

Il sorprendente risultato del Pldr, una formazione politica che rivendica un ritorno al passato sovietico, ha generato preoccupazioni all’interno del paese e nell’Occidente sull’eventualità di un reflusso autoritario nel percorso di democratizzazione.

Con il 22,9% di voti il partito di Žirinovskij ottiene 59 seggi nella quota proporzionale, seguito dal partito del potere di Černomyrdin, Scelta della Russia, al 15,5% e il Pcfr di Žuganov al 12,4%. Altre formazioni minori quali Donne della Russia, Jabloko, il Partito agrario, il Partito russo dell’unione e della concordia e il Partito democratico della Russia sono riusciti a superare la soglia di sbarramento del 5%. Nella competizione maggioritaria Scelta della Russia è il primo partito con 30 seggi, seguito dal Pcfr con 16 seggi e il Partito agrario con 12, mentre il partito di Žirinovskij può contare solamente su 5 seggi.

Il secondo dato più rilevante è l’elezione di 141 deputati indipendenti nella quota maggioritaria che si sono contraddistinti per la propria esperienza politica o per una maggiore visibilità nel proprio collegio mentre il voto contro tutti si attesta al 4,2%.

Il diverso rendimento elettorale delle associazioni elettorali nelle due arene di competizione sono in parte dovute al maggior utilizzo dei canali televisivi e agli aiuti economici che il Pldr, il Pcfr e Scelta della Russia hanno ottenuto e al radicamento territoriale, necessario per ottenere un buon risultato anche nei collegi uninominali.

Nell’analisi del profilo sociologico dell’elettore, elaborato dai principali istituti di ricerca russi, è stata evidenziata una netta distinzione e segmentazione dell’elettorato [Rose 2000, 61]. L’orientamento politico si distingue tra il voto al partito del potere o al riformista Jabloko da parte delle categorie più professionalizzate e con un maggiore livello di istruzione e il sostegno al Pcfr e al Pldr proveniente in gran parte dalle casalinghe, dagli operai e contadini e dalle fasce di popolazione più disagiate.

TAB. 6.1. Elezione della Duma 1993. Voti e seggi (%)

Associazione elettorale	Competizione proporzionale				Competizione maggioritaria			Totale seggi
> 5%	% voti	Seggi	% seggi		Seggi	% seggi		N	%
Pldr	22,92	59	26,3		5	2,2		64	14,2
Sdr	15,50	40	17,8		30	13,3		70	15,6
Pcfr	12,41	32	14,2		16	7,2		48	10,7
DR	8,13	21	9,3		2	0,9		23	5,2
PA	7,99	21	9,3		12	5,3		33	7,3
Jabloko	7,86	20	8,9		3	1,3		23	5,2
Pruc	6,73	18	8,0		1	0,4		19	4,2
Pdr	5,52	14	6,2		1	0,4		15	3,3
< 5%	8,72	–	–		8	3,5		8	1,7
Contro tutti	4,22	–	–		–	–		–	–
Indipendenti	–	–	–		141	62,8		141	31,3
Ballottaggio	–	–	–		6	2,7		6	1,3
Totale	100	225	100		225	100		450	100
Fonte: Elaborazione dell’autrice su dati forniti dalla Cec. Legenda: Pldr: Partito liberaldemocratico; Sdr: Scelta della Russia; Pcfr: Partito comunista della Federazione russa; DR: Donne della Russia; PA: Partito agrario; Pruc: Partito russo dell’unione e della concordia; Pdr: Partito democratico della Russia.

TAB. 6.2. Elezione della Duma 1995. Voti e seggi (%)

Associazione elettorale	Competizione proporzionale				Competizione maggioritaria			Totale seggi
> 5%	% voti	Seggi	% seggi		Seggi	% seggi		N	%
Pcfr	22,1	99	44		58	25,8		157	34,9
Pldr	11,2	50	22,2		1	0,4		51	11,3
Ncr	10,1	45	20,0		10	4,4		55	12,2
Jabloko	6,9	31	13,8		14	6,2		45	10,0
< 5%	38,51	–	–		65	28,9		65	14,4
Contro tutti	2,8	–	–		–	–		–	–
Indipendenti	–	–	–		77	34,3		77	17,2
Voti espressia	8,39	–	–		–	–		–	–
Totale	100	225	100		225	100		450	100
a Casi in cui la percentuale di voti «contro tutte le liste» ha superato quella ottenuta dai singoli candidati nei collegi. Fonte: Elaborazione dell’autrice su dati forniti dalla Cec.

In base all’art. 7 della Disposizione transitoria della Costituzione della FR, la prima legislatura dell’Assemblea federale deve rimanere in carica solamente per due anni. Nel dicembre 1995 si procede, pertanto, a una seconda competizione elettorale alla quale partecipano ben 43 formazioni rispetto alle 13 di due anni prima. L’aumento della frammentazione partitica è dovuta a una serie di eventi: l’apprendimento delle regole, la possibilità di raggiungere la quota delle firme necessarie per registrarsi e l’esplosione di partiti personali.

Rispetto all’esito del 1993 (tab. 6.2) il Pcfr diventa il primo partito nella quota proporzionale con 99 seggi, il Pldr dimezza il suo consenso attestandosi al 11,2%, seguito dal partito del potere Nostra Casa Russia con il 10%. Ben il 38,5% dei voti sono dispersi in formazioni che non hanno, invece, superato la soglia del 5% e i deputati indipendenti eletti scendono a 77 unità.

Si delinea, così, un emiciclo parlamentare nel quale il Partito comunista di Žuganov, insieme ad altre fazioni minori, riesce a contrastare le azioni del governo e ad avviare uno scontro istituzionale con il presidente El’cin.

2. Il ciclo elettorale 1999-2003

Le elezioni del 1999 sono state considerate una sorta di primarie per l’individuazione dei candidati che avrebbero partecipato alle elezioni presidenziali del marzo 2000, la prima competizione senza El’cin.

La frammentazione politica, il conflitto fra il Pcfr e il presidente El’cin, la crisi economica del 1998 sono gli aspetti principali che hanno caratterizzato lo scontro politico nell’arena parlamentare negli anni successivi alle elezioni fondanti.

Per semplificare l’offerta politica e determinare una maggiore stabilità, le elezioni parlamentari del 19 dicembre 1999 sono state precedute da una serie di interventi legislativi che hanno riguardato: 1) le modalità di accesso delle associazioni elettorali alla competizione con l’obbligo di depositare le firme per la registrazione o la quota di pagamento almeno un anno prima delle elezioni; 2) un regolamento per l’accesso ai mass media di tutte le associazioni; 3) i tentativi di assicurare una maggiore trasparenza dei finanziamenti ai partiti politici; 4) la creazione di blocchi elettorali per ridurre il livello di disproporzionalità del voto.

Nel frattempo, due nuove formazioni elettorali si contendono la maggioranza dei seggi. Da un lato, il partito guidato dal primo ministro Primakov – Patria (Otečestvo) – che rappresenta gli interessi dei governatori regionali e dei sindaci. Dall’altro lato il partito del potere, Unità, fondato su iniziativa presidenziale per contrastare le istanze locali e mantenere il controllo centralizzato del potere. Le formazioni liberali e riformiste, penalizzate dalla dispersione di voti nelle precedenti elezioni, si sono alleate in un blocco definito Unione delle forze di destra (Udf) che, insieme a Jabloko, rappresentano l’orientamento liberale e democratico dell’offerta politica.

I risultati presenti nella tabella 6.3 dimostrano la capacità del Pcfr di mantenere una posizione ben salda nella competizione proporzionale con 67 seggi e il 24,2% di voti, subito seguito da Unità con 64 seggi e il 23,3%. Il partito dei governatori e dei sindaci, Patria, si attesta al 13,3% con 37 seggi e le varie forze politiche liberali oscillano tra il 6% di Jabloko e l’8,5% di Udf. Žirinovskij ottiene il suo consenso più basso nelle elezioni sinora svolte con il 6% di voti e 17 seggi. La dispersione di voto scende al 15,4%, il voto contro tutte le liste si attesta al 3,3% e aumentano gli indipendenti con 112 eletti.

Nella competizione maggioritaria il Pcfr mantiene la prima posizione con 47 seggi, seguito da Patria con 29, mentre il partito del potere, Unità, elegge solamente 9 deputati.

Diversi sono gli effetti che queste elezioni hanno impresso nel ciclo elettorale russo. In primo luogo, si rileva una minore frammentazione partitica dovuta, in parte, alla formazione di blocchi elettorali e alla maggiore complessità dei criteri di registrazione. In secondo luogo, la contrapposizione tra il centro e la periferia premia e rafforza il partito Unità del Cremlino e l’opposizione politica diventa sempre più debole elettoralmente, anche per la divisione fra Udf e Jabloko.

TAB. 6.3. Elezione della Duma 1999. Voti e seggi (%)

Associazione/ blocco elettorale	Competizione proporzionale				Competizione maggioritaria			Totale seggi
> 5%	% voti	Seggi	% seggi		Seggi	% seggi		N	%
Pcfr	24,2	67	29,7		47	20,8		114	25,3
Unità	23,3	64	28,4		9	4,0		73	16,2
Patria	13,3	37	16,4		29	12,8		66	14,7
Udf	8,5	24	10,7		5	2,2		29	6,4
Žirinovskij	6,0	17	7,6		–	–		17	3,8
Jabloko	6,0	16	7,2		5	2,2		21	4,7
< 5%	15,4	–	–		18	8,3		18	4,0
Contro tutte le liste	3,3	–	–		–	–		–	–
Indipendenti	–	–	–		112	49,7		112	24,9
Totale	100	225	100		225	100		450	100
Fonte: Elaborazione dell’autrice su dati forniti dalla Cec.

TAB. 6.4. Elezione della Duma 2003. Voti e seggi (%)

Associazione/ blocco elettorale	Competizione proporzionale				Competizione maggioritaria			Totale seggi
> 5%	% voti	Seggi	% seggi		Seggi	% seggi		N	%
Russia unita	37,57	120	53,3		102	45,3		222	49,3
Pcfr	12,61	40	17,8		12	5,3		52	11,6
Žirinovskij	11,45	36	16,0		–	–		36	8,0
Rodina	9,02	29	12,9		8	3,6		37	8,2
< 5%	24,65	–	–		32	14,3		32	7,1
Contro tutte le liste	4,70	–	–		3a	1,3		3	0,7
Indipendenti	–	–	–		68	30,2		68	15,1
Totale	100	225	100		225	100		450	100
Fonte: Elaborazione dell’autrice su dati forniti dalla Cec. a Le votazioni sono state ripetute nei seggi dove la percentuale del voto «contro tutti» era superiore a quella del singolo candidato.

Tuttavia queste elezioni possono essere considerate uno spartiacque fra una situazione di incertezza, tipica dei primi anni di transizione democratica e cenni di un mutamento che, nel giro di pochi anni, si trasformerà in una stabilizzazione del sistema partitico.

Le elezioni del 2003 avvengono, infatti, in un contesto caratterizzato dall’introduzione della legge sui partiti voluta da Putin nel 2001 e dalla performance elettorale del partito del potere, Russia unita, che si presenta all’opinione pubblica come la formazione politica a sostegno del presidente in carica. Inoltre, vengono apportate ulteriori modifiche alla legislazione di contorno che riguardano nuovi criteri per la registrazione dei partiti: 10.000 iscritti e sezioni con un minimo di 100 membri in almeno 45 delle 89 regioni della FR, con non più di 50 iscritti in ognuna delle restanti sezioni^[1].

I risultati delle elezioni del 2003 segnalano la vittoria del partito di potere Russia unita che sfiora la maggioranza assoluta dei seggi, seguito dal Pcfr al 12,6% e dal Pldr all’11,4%. Il partito Rodina, guidato da Sergej Glaz’ev e voluto dal Cremlino per erodere il consenso del Pcfr, si attesta al 9%. Cresce la disproporzionalità al 24,6% e il voto contro tutti al 4,7% nella competizione proporzionale.

In quella maggioritaria, Russia unita si afferma primo partito, eleggendo 102 deputati, il Pldr non ottiene nessun seggio, il numero dei candidati indipendenti scende a 68 unità.

Il dato eclatante è che da queste elezioni sono escluse nell’arena parlamentare le forze democratiche e riformiste di Jabloko e Udf a causa di conflitti interni, mancanza di fondi per condurre la campagna elettorale e la ricerca di consenso solo in determinati strati della società quali gli imprenditori e l’intelligentcija.

Le forze liberali sono escluse e Russia unita, insieme a Rodina e il Pldr hanno una forte maggioranza parlamentare. Il Pcfr rimane l’unico partito all’opposizione nonostante diversi episodi di accondiscendenza nei confronti del Cremlino.

La presenza di Russia unita ha determinato una semplificazione del quadro partitico, l’inizio di una stabilizzazione del sistema partitico e dell’attività del parlamento.

L’elezione di Putin nel marzo 2000 ha, infatti, segnato l’inizio di un cambiamento nella politica elettorale. La stabilità è sempre stata il suo obiettivo principale perché egli ritiene che l’instabilità elettorale produce, a sua volta, instabilità politica. Gestire le elezioni significa diminuire l’instabilità e ridurre le possibilità di proteste e le «rivoluzioni colorate» [Sakwa 2019, 25].

Russia unita ha dominato le elezioni e ha incluso i candidati indipendenti eletti nel 2003 nella sua fazione, rafforzando ancora di più il suo potere in parlamento. Inoltre, secondo McAllister e White [2008] la crescita economica, che è stata percepita positivamente dagli elettori, ha creato le condizioni per un «voto sociotropico» che premia il partito di governo. Non solo. L’orientamento pro-capitalista di Putin attira i voti dei liberali così come l’idea di far tornare la Russia una grande potenza internazionale riceve il sostegno degli elettori nazionalisti.

Si delineano così le caratteristiche di quella che è stata definita la «democrazia guidata» o il «pluralismo guidato» [Balzer 2003] dove l’arena elettorale premia il partito del potere che diventa una forza dominante, egemone, circondata da partiti a progetto, «scelti dal Cremlino» e limita l’affermazione delle forze politiche di opposizione sia per le complesse procedure d’iscrizione sia per la scarsità di mezzi a disposizione e le divisioni programmatiche che le contraddistinguono.

L’introduzione di diversi strumenti legislativi (legge sui partiti, modifiche alla legge elettorale, riforma economica) ha determinato uno sviluppo più equilibrato del processo di party building che fino al 1999 era stato alquanto frenetico e fluttuante e ha impedito la proliferazione di partiti flash che durano solamente una competizione, favorendo la strutturazione del voto e la nascita di un sistema a partito egemone.

3. Il ciclo elettorale 2007-2016

In previsione delle elezioni parlamentari del 2007 che precedono quelle presidenziali del 2008 nelle quali Putin non è candidato, si modifica la legge elettorale che da un sistema misto diventa interamente proporzionale con una soglia di sbarramento al 7%. Non è più prevista la soglia minima di partecipazione per dichiarare valide le elezioni e i partiti registrati non possono allearsi in blocchi elettorali per arginare l’ostacolo della soglia di sbarramento.

Con l’abolizione della quota maggioritaria è stata eliminata anche l’elezione dei candidati indipendenti per evitare forme di trasformismo politico che ha paralizzato il funzionamento legislativo per circa dieci anni. Ai deputati non è più concesso, infatti, di cambiare fazione parlamentare, pena la perdita del seggio.

Questa legge elettorale disciplina anche il finanziamento ai partiti, prevedendo un tetto massimo di 400 milioni di rubli di cui non più della metà proviene dalle casse di partito e il resto deve essere ricavato da donazioni private.

La nuova riforma elettorale del 2005 è stata approvata con lo scopo di rafforzare il partito del potere, quindi il centro, ridurre la frammentazione, elevando la soglia di entrata e dare una maggiore coesione e stabilità al sistema politico nel suo complesso. Altri obiettivi hanno riguardato la volontà di togliere il potere ai leader regionali nei collegi uninominali e anche la rappresentanza dei partiti più piccoli.

Le elezioni del 2007 sanciscono la maggioranza assoluta a Russia unita con il 65% di voti seguito a grande distanza dal Pcfr all’11,7%, il partito di Žirinovskij all’8,2% e Russia giusta al 7,8% (tab. 6.5).

Nella legge elettorale è stata prevista anche una clausola di rappresentanza, voluta da Medvedev nel 2009, che assegna un seggio al partito che ottiene tra il 5 e il 6% e due seggi tra il 6 e il 7%, anche ai partiti minori. Alla fine del 2008 la Duma ha anche approvato un emendamento costituzionale alla legge elettorale, estendendo la durata della legislatura parlamentare a cinque anni a partire dalle elezioni del 2011.

Una forte Russia unita in parlamento significa anche il mantenimento della struttura di potere dell’amministrazione presidenziale in mano al primo ministro Putin (2008-2012) e il ridimensionamento di eventuali velleità di un secondo mandato presidenziale di Medvedev.

TAB. 6.5. Elezione della Duma 2007. Voti e seggi (%)

Associazione/ blocco elettorale	Competizione proporzionale
	% voti	Seggi	% seggi
Russia unita	65,01	315	70,0
Pcfr	11,70	57	12,7
Pldr	8,23	40	8,9
Russia giusta	7,82	38	8,4
Partito agrario	2,32	0	0
Jabloko	1,61	0	0
Forza civica	1,06	0	0
Unione delle forze di destra	0,97	0	0
Patrioti di Russia	0,89	0	0
Partito dell’equità sociale	0,22	0	0
Partito democratico della Russia	0,13	0	0
Fonte: Elaborazione dell’autrice su dati forniti dalla Cec.

TAB. 6.6. Elezione della Duma 2011. Voti e seggi (%)

Associazione/ blocco elettorale	Competizione proporzionale
	% voti	Seggi	% seggi
Russia unita	49,31	238	52,9
Pcfr	19,19	92	20,5
Pldr	11,68	56	12,4
Russia giusta	13,25	64	14,2
Jabloko	3,43	–	–
Giusto affare	0,60	–	–
Altri	1,58		–
Totale	100	450	100
Fonte: Elaborazione dell’autrice su dati forniti dalla Cec.

I primi effetti della crisi economica, l’insoddisfazione e l’arroganza della classe dirigente di Russia unita creano i presupposti per i movimenti e le proteste dell’opposizione in seguito alle elezioni del 2011. Questa protesta per la prima volta è mobilitata e articolata anche nei social media. È un’opposizione radicata prevalentemente nelle zone urbane e nella nuova classe media che si è formata durante la crescita economica della presidenza Putin.

La chiamata di Navalny a votare qualsiasi altro partito eccetto Russia unita ha prodotto qualche effetto, posto che Russia unita ottiene il 49,3% dei voti e la partecipazione elettorale è alquanto diminuita (tab. 6.6).

TAB. 6.7. Elezione della Duma 2016. Voti e seggi (%)

Partiti	% voti	Seggi quota proporzionale	% seggi quota proporzionale	Seggi quota maggioritaria	% seggi sul totale
Russia unita	54,2	140	62,2	203	76,2
Pcfr	13,3	35	15,6	7	9,3
Pldr	13,1	34	15,1	5	8,7
Russia giusta	6,2	16	7,1	7	5,2
Jabloko	1,9	–	–		–
Piattaforma civica	0,2	–	–	1	0,2
Indipendente	–	–	–	1	0,2
Rodina	1,5	–	–	1	0,2
Altri	9,6	–	–		–
Totale	100	225	100	225	100
Fonte: Elaborazione dell’autrice su dati forniti dalla Cec.

Le elezioni parlamentari del 2016 sono, quindi, le prime che non precedono le presidenziali dal 1993 e, pertanto, hanno luogo in un contesto meno febbrile e maggiormente concentrato sulla competizione tra i partiti in modo da evitare anche forme di protesta (tab. 6.7). Infatti, da dicembre vengono spostate a metà settembre in un periodo di vacanze e ne risente la partecipazione elettorale che scende al 47%, il dato più basso dal 1993.

È stato, inoltre, reinserito il sistema elettorale misto con una soglia di sbarramento al 5% per favorire il partito del potere. La quota maggioritaria avrebbe consentito a Russia unita di ottenere seggi con l’aiuto dei leader locali nel caso non avesse avuto un buon risultato nella quota proporzionale. Infatti nel maggioritario i candidati indipendenti erano ormai stati assorbiti dal partito che ottiene 203 su 225 seggi, il 54,5% e 100 seggi in più rispetto al 2011, ma con proteste di evidenti episodi di frode elettorale come in Cecenia, Dagestan, Cabardino-Balcaria.

Infine, quando si parla di elezioni in Russia non si può escludere la questione delle frodi elettorali. Nei capitoli precedenti abbiamo visto come le cosiddette risorse amministrative dei governatori ed eletti locali hanno sempre aiutato i partiti del potere.

Ciò non toglie che anche gli esponenti delle commissioni elettorali municipali, provinciali e regionali ricoprono un ruolo significativo nel favorire forme di brogli elettorali ai seggi. Posto che è sempre difficile verificare il grado di una frode elettorale e che esistono anche nelle democrazie consolidate [Hutcheson 2018, 229], oltre ai report elettorali dell’ufficio Osce-Odihr, alcuni studiosi – Myagkov, Ordeshook e Shakin – nel 2009 hanno elaborato una teoria secondo la quale se si guarda la percentuale di partecipazione elettorale e il voto al principale partito di governo, si può trarre qualche evidenza empirica del fenomeno. Quando c’è un’alta partecipazione e un’alta disproporzionalità in favore del partito del potere è possibile che si verifichi una frode elettorale, come per le elezioni presidenziali del 1996 (secondo turno), del 2000 e 2004, e quelle parlamentari del 2003. In base ai dati raccolti da questi autori si stima che alle elezioni presidenziali del 2004 la frode elettorale costituisca ben il 25% del voto complessivo.

Al di là di meri calcoli matematici, i rapporti dei più autorevoli istituti e organizzazioni di monitoraggio elettorale hanno sempre riscontrato eventi discutibili sul piano legislativo rispetto agli standard internazionali, rilevando che le commissioni elettorali locali e i presidenti di seggio contribuiscono a modificare il risultato elettorale non tanto nei seggi e nel deposito della scheda nell’urna (sigillata), ma nell’inserimento manuale dei risultati di ogni seggio nel meccanismo elettronico di voto definito Gas Vybory^[2].

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^[1] Nel 2004 il numero di iscrizioni richieste salirà a 50.000 con sezioni di almeno 500 membri in almeno 45 delle 89 regioni e non meno di 250 iscritti nelle restanti sezioni [Morini 2009, 85].

^[2] Sono state registrate più di 1.500 violazioni durante l’election day da numerose Ong e dall’Osce [Robinson 2018, 206].

Parte terza. Economia e società

Capitolo settimo

Popolo, cultura, nazione

La cultura russa, espressione di valori europei e asiatici, trova nella «tradizione» quel senso di fedeltà, di appartenenza etnica e di rispetto dei costumi del proprio popolo. Il grande bagaglio storico e culturale, erede di un immenso patrimonio letterario, sconosciuto ai molti, è racchiuso nella ricchezza di comportamenti, simboli, riti ed elementi autoctoni locali che determinano una diversità multiculturale, ma un’unica fonte inestimabile di arte e cultura popolare.

1. Il popolo russo: la questione identitaria

Nel contesto russo è importante una distinzione linguistica che consente di comprendere le implicazioni politiche domestiche (il patriottismo putiniano) e internazionali (il richiamo al «Mondo russo» o all’Eurasia) del concetto di identità nazionale.

Cominciamo, quindi, a definire alcuni termini che si possono riscontrare nei documenti ufficiali, nella pubblicistica e nella letteratura russa: russkij, rossijanin e rossijskij. Nelle lingue straniere questi tre termini vengono solitamente tradotti con un’unica parola, «russo», ma presentano diverse sfaccettature e significati.

Il primo termine è russkij, comparso alla fine del X secolo e utilizzato come aggettivo, che deriva dalla parola Rus’ per connotare l’appartenenza etnica e culturale di una persona. Se si fa, quindi, riferimento alla nazionalità del popolo russo, ai suoi usi e costumi, alla sua cultura e lingua, troviamo espressioni come russkij narod (popolo russo), russkij jazyk (lingua russa) e russkaja kultura (cultura russa).

Il vocabolo rossijanin, apparso nell’XI secolo, deriva dal termine Rossija (Russia) ed è utilizzato per indicare un cittadino russo appartenente alla Federazione indipendentemente dalla sua etnia, lingua o cultura. Si può, quindi, definire un moscovita, un kazako, un tartaro o un sanpietroburghese come rossijanin in quanto cittadino della FR. È come dire che esiste il ligure, l’emiliano, il pugliese, ma tutti sono cittadini italiani che vivono in Italia.

Un’altra parola, usata come aggettivo, è rossijskij, che si riferisce invece al territorio del paese; è quindi utilizzato per indicare, ad esempio, il passaporto russo (rossijskij passport) o la Federazione russa (rossijskaja federatcija).

Come abbiamo già sottolineato, dopo l’implosione dell’Urss il paese ha affrontato anche un processo di costruzione della nazione e dello Stato (state/nation building) in cui si sono contrapposte due specifiche visioni. Da un lato, la richiesta dei nazionalisti russi di preservare l’identità etnica e culturale del paese; dall’altro, i riformisti democratici propongono la nascita di una Federazione russa molto più inclusiva e multiculturale. Quest’ultima opzione è stata perseguita da El’cin per evitare che il paese si dividesse lungo linee etniche ed è stata ufficializzata nel testo della Costituzione dove si dichiara che la Russia è uno stato laico (art. 14) e dà alle repubbliche il diritto di avere le proprie costituzioni e lingue (artt. 66 e 68). La Costituzione si rivolge, infatti, a tutti i popoli della Russia (art. 1) ai quali è garantito di scegliere la propria nazionalità e religione (artt. 26 e 28), la lingua nativa nel lavoro e a scuola (art. 26).

L’identità rossijanin, sostenuta da El’cin, che usa solamente questo termine nei suoi discorsi, presuppone l’unità di tutti i cittadini della Federazione attorno a un patriottismo civico di stile europeo, simbolizzato dalla rimozione dell’etnia dal passaporto russo nel 1997. Fino all’adozione della Costituzione del 1993 la carta d’identità sovietica (vnutrennij passport) registrava, infatti, l’origine etnica (nacional’nost’) di ogni individuo [Tishkov 2009, 261].

L’identità civica rossijanin non elimina la molteplicità delle identità etniche locali che sono riconosciute da diversi diritti ereditati dal periodo sovietico. La Russia rimane, infatti, uno stato federale che consta attualmente di 85 soggetti, dei quali 27 originano direttamente dalle specificità delle loro popolazioni. Il censimento del 2016^[1] distingue 194 nazionalità di cui 50 gruppi etnici i cui rappresentanti istituzionali implementano politiche pubbliche, volte a preservare la loro lingua e cultura nel sistema d’istruzione locale e ad avere una rappresentanza nelle posizioni apicali dei governi locali.

La politica identitaria di El’cin è stata un successo per la capacità di riconoscere l’entità federale e statale indipendentemente dall’etnia di appartenenza, ma è stata costellata da tentativi separatisti dei leader ceceni e di alcune élite locali che hanno messo a dura prova l’integrità statale.

Il termine rossijskij non si è consolidato, ma è stato fortemente sfidato negli anni Novanta dai separatisti che criticano il processo di de-russificazione con conseguente sottomissione dell’etnia russa ai diktat delle minoranze, un tema che era già presente nei circoli dissidenti degli anni Sessanta.

Negli anni Duemila il dibattito tra russkij e rossijanin ha subito cambiamenti. In primo luogo c’è stata una riabilitazione del periodo sovietico che è alla base del consenso verso Putin. Questo patriottismo si basa anche sulla commemorazione delle battaglie (Aleksandr Nevskij contro gli svedesi, Dmitrij Donskoj contro i mongoli, Michail Kutuzov contro Napoleone, Alekseij Ermolov che comanda l’esercito imperiale nel Caucaso) e sulla memoria del passato non solo sovietico, ma anche del periodo zarista, attraverso fondi stanziati dal governo per l’attuazione di politiche simboliche [Graney 2018, 215].

In secondo luogo, c’è stata una graduale inclusione della Chiesa ortodossa russa, ormai considerata come «il braccio destro dello Stato», che è ben visibile nelle cerimonie ufficiali, nelle istituzioni, nell’esercito, risvegliando il consenso civico verso le religioni tradizionali (ortodossa, islamica, buddista ed ebraica).

In terzo luogo, alcuni politici e intellettuali hanno continuato a criticare il processo di de-russificazione e a proporre istanze di una legislazione più reattiva alla questione etnico-identitaria, attraverso la richiesta del reinserimento dell’etnia nel passaporto per evitare l’assimilazione con le minoranze, e il rafforzamento del federalismo che dia più autonomia alle singole repubbliche.

La Russia non è soltanto un mosaico etnico che riproduce le diverse nazionalità dell’ex Urss su una scala più ridotta, ma è anche un arcipelago culturale e territoriale caratterizzato da grandi differenze nelle condizioni di vita, nelle dinamiche socioeconomiche e nei valori sociali.

Il paese è profondamente diviso. Mosca è l’indiscussa capitale, ma vi sono dinamiche regionali differenziate. Si passa dalle quindici «città milionarie», che superano un milione di abitanti e poggiano economicamente sulla produzione di petrolio e di gas, al ricco sud agricolo. Il resto del paese, specialmente le zone rurali e le piccole città, stanno affrontando lo spopolamento, le industrie stanno morendo e ci sono poche connessioni infrastrutturali con il resto del paese [ibidem, 219].

L’Estremo Oriente, la Siberia, le regioni artiche stanno affrontando una desertificazione. L’Estremo Oriente, che ricopre il 36% del territorio del paese, ha perso il 22% della popolazione dal 1990. Il censimento del 2010 descrive una realtà di 36.000 su 133.700 villaggi che hanno poco più di 10 abitanti residenti.

La terra arabile è stata abbandonata e l’area seminabile è scesa al 36% tra il 1990 e il 2012, con solo 79 milioni di ettari coltivati nel 2015. Mentre negli Urali e nell’asse Mosca-San Pietroburgo la popolazione sta diminuendo per colpa del declino delle industrie, in altre venti regioni si registra un sensibile aumento del numero degli abitanti, con un’alta percentuale di persone di etnia non russa, per la maggior parte musulmane e buddiste, stanziatesi nel Caucaso del Nord e nella Repubblica di Tuva [Nefedova 2016, 292-303].

Per alcuni analisti l’equilibrio demografico tra l’etnia russa e le altre etnie si sta spostando in favore di queste ultime in un contesto in cui l’identità della Federazione russa è stata drammaticamente colpita da una massiccia ondata di emigrazione e immigrazione. Tra i 4 e i 6 milioni di persone hanno lasciato il paese dopo il crollo dell’Urss in direzione di Europa, Nord America e Israele mentre molti altri milioni hanno lasciato altre repubbliche post-sovietiche per la Russia. Nel 2000 il ritorno etnico è stato progressivamente sostituito dai migranti in cerca di opportunità lavorative che provengono dall’Asia centrale, dall’Azerbaigian, dalla Moldova e dall’Ucraina, dando vita a una nuova condizione per la Russia: la presenza di quartieri dove sono concentrate alcune etnie, spesso nei sobborghi della città, e la creazione di ristoranti etnici e moschee anche nelle zone dove non ci sono musulmani.

Parimenti si è riscontrato un incremento della xenofobia; due terzi della popolazione crede che la Russia abbia accolto troppi migranti ai quali si dà la colpa dell’incremento dei crimini, di rischi sanitari, di togliere il lavoro ai russi e dell’incapacità di integrarsi nel rispetto dei valori e dello stile di vita russi^[2].

In passato, la gloria imperiale del periodo zarista, il prestigio della superpotenza internazionale e del sistema etnofederale sovietico hanno garantito una convivenza etnica e civica della nazione tra russi e non russi. Oggi, rispetto ad altri Stati, la multiculturalità russa non è stata oggetto di conflitti e tensioni destabilizzanti l’unità del paese, ma nuove sfide provenienti dal settore dell’immigrazione e da istanze nazionaliste sempre latenti richiedono uno sforzo di ridefinizione della narrazione multiculturale della presidenza putiniana.

2. Un’analisi sociodemografica

La Russia è il più grande paese dell’Eurasia in termini di densità di popolazione e dopo la fine dell’Urss ha affrontato la più grande crisi demografica nel mondo.

Tuttavia, per avere un quadro più completo del problema che la Russia ha ereditato, è opportuno analizzare alcune variabili sociodemografiche nel periodo 2000-2017 che ci consentono di capire cosa è cambiato e in quale direzione (positiva o negativa) durante la presidenza di Putin.

Un primo dato di partenza è il declino della fertilità e l’aumento della mortalità che hanno causato una diminuzione del numero della popolazione nel periodo post-sovietico.

Rispetto al mondo occidentale, l’età media del primo bambino e del primo matrimonio è sempre stata piuttosto bassa. Dal 2011 vi è stata una diminuzione del numero di aborti, passando da 63 aborti ogni 100 nascite ai 48 ogni 100 nel 2014 per scendere a 46,4 nel 2017, ma permane ancora l’aborto clandestino, un fenomeno difficile da misurare. Negli ultimi vent’anni la popolazione è, invece, passata da 146,304 milioni del 2000 a 146,880 milioni del 2017 di cui il 54% donne e il 46% uomini ed è suddivisa in 109,327 milioni a livello urbano e 37,553 nelle aree rurali.

Un altro aspetto che conta sulla diminuzione della fertilità è la percentuale di donne che sono sposate. Nell’Urss solamente il 3,7% e il 3,4%, rispettivamente di uomini e donne di un’età compresa tra i 45 e i 49 anni era celibe o nubile. Nel 2017 su 1.000 persone 7,1 sono sposate rispetto al 6,2 del 2000. Il numero dei divorzi passa da 580.000 a 854.000 nel 2002 per scendere a 664.000 nel 2011 e aumentare a 693.730 nel 2014. Sempre su 1.000 persone nel 2017 si registrano 4,2 divorzi rispetto ai 4,3 del 2000.

Le cause principali della diminuzione dei matrimoni si riscontrano nella mancanza di lavoro e nella condizione economica, ma, al contempo, crescono le nascite al di fuori del matrimonio. Nel 2007 la Russia ha introdotto «il capitale materno», un sussidio di 8.600 euro all’anno per il secondo bambino per aumentare la fertilità e il 2008 è stato celebrato dal governo russo come «l’anno della famiglia» attraverso una forte campagna mediatica di promozione dei valori familiari tradizionali.

La Russia sta, quindi, affrontando una seconda transizione demografica che è caratterizzata da unioni consensuali, nascite al di fuori del matrimonio e dall’innalzamento dell’età media del primo matrimonio e del/la primo/a figlio/a.

La Banca mondiale segnala che tra il 1990 e il 1998 la forza lavoro femminile è scesa di 10 punti percentuali attestandosi al 50% mentre quella maschile di 11 punti arrivando al 65%. Il livello di disoccupazione nel 1998 ha raggiunto il 12,9% per le donne e il 13,5% per gli uomini. Nel 2016 il dato è 5,8 per gli uomini e 5,1 per le donne.

Anche in Russia, come in altri paesi, esiste una diseguaglianza di genere in diversi ambiti professionali nonostante le donne siano più istruite degli uomini e costituiscano il 57,8% degli studenti universitari del paese nelle aree umanistiche. Tuttavia, permangono ancora molti pregiudizi. Secondo un’inchiesta dell’istituto ricerca Vciom il 72% dei russi ritiene che la donna non debba lavorare, ma preferire la cura della casa e della famiglia, occupandosi dei bambini e/o dei malati, e non seguire ambizioni di carriera professionale^[3]. Inoltre il 55% degli intervistati non sostiene il femminismo e non crede nell’uguaglianza di genere. Ad esempio, in politica, la percentuale di donne elette nella Duma è stata il 13,3 nel 1993 e il 16,0 nel 2016 con una performance mediamente migliore nella quota proporzionale (tra il 10 e il 15%) rispetto a quella maggioritaria (8,9% e 11,6%) [Henderson 2018, 317].

Per quanto riguarda l’aspettativa di vita il dato più basso è stato registrato nel 1994 con 57,5 anni per gli uomini e 71,2 per le donne. Tra il 2003 e il 2015 le aspettative sono incrementate di 7,4 punti percentuali per gli uomini e 4,9 punti per le donne e attualmente si attesta a 67,5 per gli uomini e 77,6 per le donne^[4] con l’auspicio del governo di un incremento a 80 anni entro il 2024.

Gli uomini solitamente vivono di meno per problemi di alcol, di una scarsa alimentazione e di tabagismo. Secondo l’Organizzazione mondiale della sanità ha problemi di alcolismo un paese dove ogni persona assume mediamente 8 litri all’anno di alcol puro. Negli anni economicamente più turbolenti – 1992, 1994 e 1998 – la Russia è stata stimata a 13,9 litri per persona, l’ottavo livello più alto di consumo nel mondo e causa di morte della metà delle persone di età compresa tra i 15 e i 54 anni. Il numero di fumatori è, invece, aumentato dal 53% nel 1985 al 67% nel 1992 per scendere al 53,3% per gli uomini e al 16,1% per le donne (38,231 milioni di fumatori) e la percentuale di uomini che fuma sopra i 15 anni è il 59%^[5].

Tra le cause principali di morte le statistiche forniscono dati che dimostrano un calo del numero di omicidi, che rispetto ai 41.090 del 2000 sono 9.048 nel 2017, dei suicidi da 56.934 a 20.278, delle infezioni da 36.214 a 35.045, delle neoplasie da 297.943 a 294.587, mentre il problema maggiore è costituito dalle malattie cardiocircolatorie anche se sono scese da 1.231.373 a 862.865.

Un altro problema riguarda la diffusione del virus Hiv che è comparso nel 1987 a Mosca e si è trasmesso lentamente negli 8 anni successivi con 1.072 casi alla fine del 1995. Dopo un aumento esponenziale si è giunti nel dicembre 2014 a un totale di 907.607 e nel 2017 a 693.120 persone, in prevalenza uomini di età compresa tra i 20 e i 30 anni.

Nel 2003 il presidente Putin ha affermato che l’Hiv rappresenta una minaccia per la sicurezza nazionale, come anche l’abuso di droghe, contro le quali il governo ha stanziato 4 milioni di dollari annuali dal budget federale attraverso un accordo con la Banca mondiale per un prestito di 150 milioni di dollari per il controllo della tubercolosi (709.000 casi nel 2017) e dell’Aids.

Come questi dati hanno messo in evidenza, tra le priorità della presidenza Putin vi è stata indubbiamente l’implementazione di politiche per l’aumento della fertilità, per ridurre i fattori che contribuiscono alla mortalità, combattendo le malattie più diffuse nel paese e migliorando le condizioni di vita della propria popolazione in un’ottica di freno allo spopolamento della nazione [Tkachenko 2019, 6-18].

Dinanzi alle stime che rilevano una continua diminuzione della popolazione che nel 2030 sarà di 138,2 milioni, nel 2040 140,5 milioni e nel 2050 tra i 129,9 e i 132,7 milioni, il governo russo cerca di facilitare le procedure per ottenere la (doppia) cittadinanza russa e puntare su pianificazioni economiche che possano favorire una maggiore occupazione con ricadute positive per la densità della popolazione.

3. La questione nazionale

Il crollo dell’Urss, la fine della guerra fredda e l’inizio della «pace fredda» hanno riaperto la questione, mai del tutto abbandonata, dell’identità nazionale, determinando profondi scontri tra le élite che trovano il loro prodromo nei due principali orientamenti di pensiero politico, letterario e filosofico nell’impero zarista di fine XVIII e inizio XIX secolo: l’occidentalismo (zapadničestvo) e l’approccio euroasiatico (evrasijstvo).

Gli occidentalisti (zapadniki), rappresentati dai teorici Pëtr Čaadaev e Michail Bakunin, esaltano l’opera di occidentalizzazione, dell’apertura di una «finestra sull’Europa» dello Zar Pietro il Grande che ha consentito all’impero russo di accelerare le riforme e la modernizzazione del paese.

Gli slavofili (slavjanofily), che hanno come riferimento le opere di Aleksej Chomijakov e Ivan Kirievskij, criticano la cultura liberale e industrializzata e idealizzano la Russia pre-petrina che esprime l’unicità e la purezza dei valori del popolo russo.

Attualizzare queste correnti di pensiero significa individuare la visione bipolare del popolo slavo, diviso tra mondo occidentale e orientale, come è raffigurata dall’emblema dell’aquila a due teste, espressione di una Russia politicamente ed economicamente più europea, ma culturalmente legata all’identità panslava.

Gli occidentalisti sono coloro che vedono favorevolmente la definizione di una politica estera, basata su un’alleanza naturale con i paesi occidentali con i quali avviare rapporti di cooperazione economica e internazionale. Precursore dell’orientamento occidentale che considera i paesi dell’Europa occidentale come i «naturali alleati della nuova Russia» e crede che la politica estera debba avere come priorità la creazione di una nuova relazione con questi paesi è il ministro degli esteri (1990-1996), Andrej Kozyrev. I sostenitori di questo approccio – filoeuropei, filoamericani, atlanticisti – sono convinti che esistono similarità e numerosi punti di contatto tra gli interessi russi e quelli occidentali.

Al contrario, l’approccio antioccidentale è basato sulla convinzione che vi sia una cospirazione ai danni della Russia (la nota «sindrome dell’accerchiamento capitalista») ed è, quindi, necessario contrastare le iniziative neoimperiali degli Stati Uniti.

Nella terza parte di questo libro si analizzeranno le implicazioni di questa contrapposizione nell’arena internazionale. In questo paragrafo si descrivono gli effetti di questa suddivisione a livello nazionale, con una premessa teorica sui diversi livelli di analisi del fenomeno nazionalista.

In primo luogo, l’identità nazionale russa e soprattutto euroasiatica, come abbiamo visto, è caratterizzata da comunità eterogenee che convivono in un assetto istituzionale federale con specifiche autonomie locali che ne garantiscono la coesione e la convivenza pacifica. La rivendicazione di forme di autonomia e autogoverno rappresentative di minoranze nazionali, gruppi etno-linguistici possono certamente erodere la sovranità statale. In questa prospettiva, nel caso russo coesistono due tendenze nazionaliste. La prima ritiene che bisogna difendere gli interessi dello Stato che deve corrispondere al territorio della nazione. La seconda è una conseguenza delle mancate condizioni della prima e, quindi, necessita un opportuno intervento per unire la statualità alla nazione.

Come sottolinea Grilli di Cortona [2003, 22]: «Il nazionalismo è, insieme, un’ideologia e un movimento politico che fanno della nazione il soggetto principale dell’azione politica, la base di ogni appartenenza e identità politica». Il nazionalismo può, quindi, costituire l’espressione politica dell’identità nazionale e «coniuga sempre sentimento e azione» [ibidem, 25]: il caso russo non si sottrae a questa tendenza.

Dopo la dissoluzione dell’Urss si è posto il problema per il Cremlino della costruzione di una narrazione sull’identità russa capace di creare una nuova identità culturale, sociale e linguistica che tenga conto della tradizione storica del paese e del bisogno dell’unità per prevenire conflitti ideologici.

Agli inizi degli anni Novanta, la Russia ha, infatti, affrontato la questione delle istanze subnazionali di alcuni movimenti secessionisti che è sfociata nel conflitto ceceno (1994-1996; 1999-2009)^[6].

Oggetto di critiche nella gestione della presidenza di El’cin, a partire dall’inizio del 2000 la «cecenizzazione» [Ware 2011, 232] della politica interna ha richiesto un intervento deciso di Putin – che ha sostenuto il leader locale Ramzan Kadyrov che non ha perso mai occasione di esprimere la propria gratitudine a Putin – per aver contribuito allo sradicamento del terrorismo nella regione e a risolvere molti problemi economici e sociali. Alcuni musulmani russi hanno lasciato il Nord Caucaso per unirsi all’Isis in Iraq e in Siria combattendo il regime di Assad e il Cremlino ha sempre manifestato forti preoccupazioni riguardo alle minacce terroriste provenienti dal Caucaso. Diverse fonti internazionali criticano l’appoggio di Putin a Kadyrov che è ritenuto un personaggio pericoloso e accusato di essere antidemocratico e implicato in numerosi casi di tortura, omicidi e privazione dei diritti umani. La fine della seconda guerra cecena ha, infatti, lasciato ampi spazi di manovra al governo di Kadyrov e ha ridotto la presenza di forze militari federali russe in Cecenia.

Passando a un altro livello di analisi – i partiti politici – abbiamo segnalato la presenza di istanze nazionaliste nel Partito liberaldemocratico di Žirinovskij e nel Pcfr di Žuganov che, sino alle elezioni del 1993, erano rimaste al di fuori delle istituzioni. Tra il 1989 e il 1991 alcuni movimenti politici hanno, infatti, rivendicato la russificazione del paese, come è il caso del movimento nazional-patriottico Pam’at che si è proposto come una forza popolare slavo-cristiana con lo scopo di favorire un risorgimento spirituale e nazionale del popolo russo. Tuttavia la maggior parte di questi partiti non è mai riuscita a superare la soglia di sbarramento e non ha avuto una particolare cassa di risonanza nella società.

Diverso è il discorso di un fenomeno abbastanza recente che coinvolge i partiti nazionalisti di estrema destra in Europa. Punto di partenza è la convinzione del governo russo che la Nato abbia tradito le promesse fatte all’Unione Sovietica e che ormai l’Europa sia la patria del degrado morale e della russofobia in Occidente. Solo la Russia rappresenterebbe, quindi, l’unica custode dei valori europei e, pertanto, si sente autorizzata a intervenire con una serie di strumenti tra cui la disinformazione, le fake news, una vera e propria information warfare che è diventata un meccanismo di soft power [Nye 1990, 153-171] dell’ingerenza russa nei paesi europei.

Il problema dell’identità nazionale sta ricoprendo un ruolo cruciale anche in Europa, specialmente dopo la diffusione di movimenti nazionalisti che rivendicano la propria appartenenza a una nazione di cui difendono il proprio territorio, la propria cultura popolare e linguistica.

Nei quotidiani internazionali sempre più sono diffusi articoli di inchieste che esplorano il tipo di relazione del partito di Russia unita con alcuni schieramenti della destra estrema europea come la Lega di Salvini in Italia, il Fronte nazionale della Le Pen in Francia, Jobbik in Ungheria. Uniti dal sovranismo, le inchieste di alcune procure si sono concentrate sulle vicende di presunti finanziamenti illeciti tra esponenti di Russia unita e rappresentanti della Lega, sottoposti a inchiesta della procura di Milano, così come degli altri partiti europei. Non solo. L’influenza russa si estenderebbe alle elezioni presidenziali del 2016 negli Usa a favore della candidatura di Donald Trump, a favore dell’opzione exit della Gran Bretagna dall’UE, dallo scandalo dell’Ibiza Gate in Austria, all’accordo di Prespa fra Grecia e la Macedonia del Nord^[7].

Sul piano della politica interna, si riscontra la presenza di una sub-cultura rappresentata da azioni criminali per motivi etnici a opera di alcuni skinheads e di crescenti sentimenti anti-migranti, come è il caso delle persone provenienti dal Caucaso e dall’Asia centrale alla ricerca di un’occupazione.

Rispetto alla tematica nazionalista il presidente Putin ha sempre sottolineato l’importanza degli usi e costumi, della lingua e cultura russa^[8], definendosi come il «primo nazionalista in Russia» che deve difendere e preservare l’interesse del paese dal «nazionalismo delle caverne» che distruggerebbe la Russia^[9].

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^[1] Tutti i dati presenti in questo paragrafo sono tratti dai seguenti documenti ufficiali: Russia Statistical Yearbook, Moscow, Federal State Service (Rosstat), 2018; Gosudarstvenji doklad, O sostajanii sanitarno-epidemologičeskogo blagopolučja naselenija v Rossijskoj Federatcii, Moskva, Federal’naja Služba po nadzoru v sfere zaščity prav potrebitelej i blago polučija čeloveka, 2019.

^[2] Cfr. http://www.levada.ru/en/tag/xenophobia/, rilevazione del 14 novembre 2019. L’inchiesta è stata condotta nell’agosto 2016 su un campione di 1.600 persone in 48 diverse regioni.

^[3] Cfr. https://wciom.ru/index.php?id=236&uid=9601, rilevazione del 14 novembre 2019. L’inchiesta è stata condotta il 10 marzo 2019 su un campione di 1.600 rispondenti che hanno risposto a una batteria di domande sul femminismo, sulla diseguaglianza di genere e sul ruolo della donna nella società russa.

^[4] Il primo censimento ha avuto luogo nel 1897 quando l’aspettativa di vita era 29 anni per gli uomini e 32 per le donne.

^[5] Si vedano i rapporti della World Health Organization (Who) per la Russia del 2015 e del 2017 nel sito www.euro.who.int, rilevazione del 20 novembre 2019.

^[6] I ceceni, che sono il gruppo etnico più grande nel Nord Caucaso, sono musulmani sunniti che si sono convertiti all’Islam nel tardo XVII secolo. La storia delle relazioni russo-cecene è basata sul conflitto già dai tempi dello Zar, sulla deportazione nell’Asia centrale durante la seconda guerra mondiale decisa da Stalin e il ritorno del popolo ceceno nel territorio con Chruščëv.

^[7] Più precisamente l’accordo di Prespa prevede l’avvio dell’adesione alla Nato da parte della Macedonia del Nord. L’Ibiza-Gate ha coinvolto Heinz-Christian Strache, il vice primo ministro austriaco, in uno scambio di appalti pubblici con donazioni di un oligarca russo.

^[8] Lungo articolo di Putin sulla «Nezavisimaja Gazeta» sull’uso della lingua russa.

^[9] Askanews, Putin: io sono il primo nazionalista in Russia, ma no nazionalismo cieco, 18 ottobre 2018, http://www.askanews.it/esteri/2018/10/18/putin-io-il-primo-nazionalista-in-russia-ma-no-nazionalismo-cieco-pn_20181018_00177/, rilevazione del 18 novembre 2019.

Capitolo ottavo

I mass media e la «Runet sovrana»

Nei tragici avvenimenti dell’ottobre 1993 che hanno condotto alla nascita della nuova Federazione russa si è soliti ricordare l’assalto alla sede televisiva di Ostankino a Mosca. La trasmissione del Canale 1 fu interrotta durante una partita di calcio e grazie a una manovra tecnica il segnale venne ripreso dal Canale 2 per dimostrare che il presidente El’cin aveva la situazione sotto controllo. Nelle sue memorie El’cin scrisse che la televisione aveva salvato la Russia.

Quale ruolo oggi ricoprono i mass media e la diffusione di Internet nello spazio pubblico?

1. La stampa e la Tv

I mass media costituiscono la fonte principale di socializzazione politica del cittadino russo a cui si aggiunge anche l’attività dei pubblicisty ovvero i commentatori politici, gli editorialisti e i sondaggisti. Numerose ricerche hanno evidenziato che la maggioranza dei russi riceve informazioni politiche dalla televisione che copre, grazie al sistema satellitare, oltre il 95% della popolazione distribuita nelle undici zone orarie^[1].

La televisione è molto importante per la propaganda statale perché consente di veicolare il messaggio del Cremlino, i suoi valori, le sue politiche e costituire una fonte di legittimità del regime politico. E la maggior parte delle persone riceve solo questo tipo di comunicazione senza possibilità di una controparte argomentativa. Per chi non ha le possibilità economiche per andare al cinema, a teatro, ai concerti o comprare i quotidiani, la televisione costituisce, infatti, l’unica fonte di informazione e di intrattenimento e molte famiglie sono solite riunirsi per guardare la trasmissione Vesti, il primo e il più importante programma televisivo di notizie.

Per quanto riguarda l’offerta televisiva, la rete principale è Canale 1 (Pervy Kanal), ossia una joint company di quote statali e private che appartengono a uomini d’affari, sostenitori del governo, seguita dal secondo canale, Rossija che è un’emittente statale. Il terzo canale, Ntv, è di proprietà di Gazprom ed è stata la prima televisione privata nell’era post-sovietica. Ha avuto una buona reputazione grazie ai coraggiosi reporter quali Elena Masjuk, una voce «fuori dal coro» che ha mostrato le rovine, le bombe e i feriti civili della prima guerra in Cecenia. I migliori giornalisti del paese hanno lavorato per questo canale che, nel corso degli anni, non è riuscito ad affrontare le ingenti spese e ha dichiarato il fallimento economico nei primi anni Duemila. Grazie all’intervento di Gazprom che ha rilevato i debiti, Ntv trasmette ora le proprie notizie e inchieste, anche se è diventato un canale più allineato alla linea governativa.

Con l’arrivo alla presidenza di Putin i cambiamenti più significativi hanno riguardato lo staff, i proprietari e i contenuti dei programmi televisivi. Uomini d’affari fanno parte dei consigli di amministrazione, gli editori e i capi delle redazioni sono scelti per la loro esperienza e per la capacità di comprendere e adattarsi alle indicazioni poste dal governo. Le forme di autocensura dei giornalisti sono ormai una prassi quotidiana per chi vuole mantenere il proprio lavoro.

Alcune stazioni indipendenti a livello regionale hanno avuto, invece, problemi economici e sono state costrette alla chiusura. Tra queste l’ottima Tomsk-2 in Siberia che ha svolto un lavoro significativo per l’informazione nella regione e ha vinto quattro premi, i Tefi che equivalgono all’US Emmy e il British BAFTA Awards per la capacità di competere con i canali nazionali più importanti.

Nel 2017 i rating dell’audience televisiva nelle città con più di 100.000 abitanti hanno dimostrato che i talk show sono le trasmissioni televisive più popolari [Mickiewicz 2019, 95]. Tra questi c’è Lasciamoli parlare, dove gli ospiti hanno una conversazione molto appassionata nella quale emergono i drammi familiari della vita quotidiana. In altri show si punta alla ricerca di casi drammatici per creare emozione nel pubblico che hanno consentito, in qualche puntata, di superare l’audience di Vesti. Vengono trasmessi anche giochi di intrattenimento (Chi vuole essere milionario?), il canale Karuzel per i bambini, programmi di cucina e commedie dell’era sovietica come Il campo dei miracoli o serie televisive come La persona e la legge (che s’ispira alla serie televisiva americana Law and Order) e il cane Pëp (anche qui il richiamo è al cane austriaco Rex).

Sostanzialmente si tratta di un’offerta molto diversificata in linea con lo stile di intrattenimento occidentale.

La copertura delle notizie internazionali ha un ruolo e uno spazio decisamente rilevante. D’altronde non potrebbe essere diversamente visto che è l’arena politica su cui ha prevalentemente puntato il presidente Putin per ottenere e rafforzare il proprio consenso elettorale. Il richiamo a tematiche patriottiche, allo status di potenza ha sempre avuto un effetto positivo nell’elettorato russo [Oates 2016, 342].

Tuttavia, i sondaggi rilevano che mediamente i cittadini russi sono più interessati alle questioni personali e non sono molto informati sulla politica internazionale del proprio paese.

Nel 2016 un’inchiesta ha misurato l’interesse dei russi verso la questione ucraina, così drammaticamente raffigurata nelle news televisive, e si rileva che solamente il 9% ha detto di seguire gli eventi «molto attentamente», il 60% non ha seguito e il resto esprime poca attenzione alla questione^[2].

Un’eccezione ha riguardato il caso dell’annessione della Crimea. Nel 2014 i canali hanno, infatti, trasmesso numerosi programmi patriottici, sono state riprese le numerose manifestazioni per le strade a cui i cittadini russi hanno partecipato con entusiasmo per festeggiare l’annessione della Crimea.

Per quanto riguarda la radio, l’offerta è molto più variegata, con centinaia di stazioni di natura statale e privata; è uno strumento economico e molto conveniente, utilizzato soprattutto dagli autisti in macchina. Tra i vari intrattenimenti radiofonici merita segnalare Eco di Mosca, uno show condotto da Aleksej Venediktov, che trasmette discussioni politiche su questioni controverse per il Cremlino a tal punto che molti analisti si chiedono come mai non sia stato ancora chiuso. Una possibile risposta è quella fornita dallo stesso conduttore [Mickiewicz 2019, 97]. La presenza di ministri, di funzionari delle agenzie per spiegare le posizioni governative, l’incontro settimanale con burocrati e funzionari per preparare la trasmissione, la capacità di negoziare e bilanciare voci liberali e riformiste con quelle governative, il tono moderato e freddo della discussione determinano la sopravvivenza stessa della trasmissione.

È opportuno, tuttavia, prendere in considerazione che trasmissioni di questo tipo hanno un’audience bassissima, prevalentemente concentrata e composta da élite moscovite con pochissimo impatto ai fini del consenso elettorale e della legittimazione del regime.

Infine, anche la stampa russa incontra le medesime difficoltà di altri paesi relative al mantenimento dei costi e alla pubblicità che si è spostata su Internet. Solitamente i quotidiani sono comprati dalle persone con un grado di istruzione più elevato e interessate a inchieste e specifici approfondimenti.

Pochi quotidiani hanno editorialisti indipendenti, altri condividono la linea editoriale con i propri proprietari, tycoon o banche filo-governative. Un giornalismo investigativo è rappresentato da «Nezavisimaja Gazeta», «Novaja Gazeta», «Vedomosti» e «RBK», un quotidiano di affari che in passato ha svolto investigazioni su casi di corruzione così come «Kommersant’» che ha edizioni online in molte regioni russe e in Inghilterra («Kommersant’ UK»).

La situazione del giornalismo d’inchiesta è, invece, decisamente allarmante. I dati forniti da alcune agenzie rilevano la morte di 21 giornalisti fra il 2000 e il 2007 («Reporter senza frontiere») e di ben 58 giornalisti di cui 38 assassinati, 4 torturati e 2 minacciati nel periodo 1992-2020 (Commitee to protect journalist, Cpj)^[3]. Tra i mandanti si sospettano ufficiali governativi in 13 casi, gruppi criminali in 10, militari in 3, gruppi politici in 4 e sconosciuti in 8 episodi.

Il caso più noto, anche a livello internazionale, è quello della giornalista della «Novaja Gazeta», Anna Politkovskaja, uccisa nella sua casa di Mosca dopo minacce seguite alle sue inchieste sulla violazione dei diritti umani nelle guerre cecene. Nella maggior parte dei casi questi omicidi rimangono irrisolti.

In generale i media russi seguono il vecchio stile sovietico di esagerare le notizie positive e minimizzare quelle negative (forme di protesta, omicidi, crisi economica, ecc.). I cittadini russi hanno vissuto decenni in due realtà – quella televisiva e quella reale – e sono piuttosto scettici.

Le azioni della vita quotidiana come recarsi al supermercato, vedere lo standard di vita dei vicini e degli amici sono il migliore indicatore di com’è la reale situazione economica nel paese; nessuno show televisivo può cancellare questa percezione reale. Diverso è il discorso dell’influenza della propaganda politica nelle scelte di voto. Gli spazi di allocazione televisiva e radiofonica ai politici, ai candidati, sono sempre sbilanciati a vantaggio dei partiti di potere o del presidente della Federazione, anche con toni di campagna negativa. Durante la programmazione televisiva quotidiana la presenza di Putin è molto diffusa ed è volta a descrivere tutti i suoi impegni quotidiani, le decisioni e gli incontri con i ministri, i governatori e i sindaci a cui chiede un rapporto puntuale della situazione politico-economica locale. Non mancano anche notizie e video che lo riprendono in contesti internazionali o in situazioni sportive che dimostrano le capacità di Putin nel judo e nell’hockey su ghiaccio.

Chi possiede, tuttavia, conoscenza e abilità nell’utilizzo dei mezzi informatici, come i giovani che non hanno vissuto il periodo sovietico, ha la possibilità di verificare i contenuti delle notizie che la televisione ha trasmesso con altri fonti diffuse nei social media.

2. Lo sviluppo dei social media

Le potenzialità delle nuove tecnologie informatiche (Ict) sono state sempre riconosciute da tutte le élite dei paesi in transizione. In alcuni casi, come i paesi dell’Europa centrale e orientale, hanno costituito un ancoraggio al consolidamento democratico; in altri paesi, come è il caso delle rivoluzioni colorate, hanno costituito uno strumento efficace di protesta e di mobilitazione. Il web, quindi, può offrire una maggiore opportunità di sviluppo politico, sociale ed economico di un paese?

Nel caso russo dopo un favorevole atteggiamento al potenziamento della tecnologia e alla riduzione del digital divide nel paese, le istituzioni governative hanno compreso che i cittadini russi, uscendo dal torpore politico dell’era sovietica, hanno in mano uno strumento di opposizione critica all’operato del governo che deve necessariamente essere regolamentato e limitato.

La regolamentazione e l’attenzione rivolta verso il mondo digitale è piuttosto recente e risale agli anni del primo mandato di Putin. Questo ritardo è dipeso in gran parte dall’obsolescenza delle infrastrutture che si stimava, agli inizi degli anni Novanta, fossero in ritardo di almeno dieci anni rispetto all’Occidente. Nel 1997 lo sviluppo della rete nel territorio ha consentito la registrazione di circa 600.000 utenti (0,4% della popolazione) per passare a un milione nell’anno successivo e a 1.300.000 nel 1999 [Morini 2006, 137]. Il primo salto di qualità e quantità si verifica nel 2002 con 8,7 milioni di utenti (8%) che triplica 5 anni dopo a 21,7 milioni (0%), valori che secondo la Public Opinion Foundation inducono a posizionare la Russia nel 2006 al sesto posto nel mondo. La penetrazione territoriale di Internet del paese è passata dal 33% del 2009 al 76% del 2018.

Gli investimenti statali nell’Internet policy, le nuove generazioni, gli studenti, l’aumento nelle varie città di Internet café accessibili anche ai bambini dai 7 ai 12 anni per un dollaro all’ora hanno determinato questa escalation del settore digitale nel paese dove circa l’84% della popolazione possiede un computer, ma solamente il 9% lo utilizza molte volte alla settimana.

Il governo russo è intervenuto con un primo stanziamento di 2,6 miliardi di dollari nello sviluppo dell’industria IT e ha regolamentato il settore con la Legge sulle firme digitali del 2002 dove per la prima volta si cita il termine Internet. Seguono il decreto n. 65 Federal Target Program - Electronic Russia e il programma e-Russia 2010-2020 che prevede la formazione degli specialisti di Ict, l’assicurazione dei diritti all’accesso, alla trasmissione, alla creazione e diffusione di informazione.

Sempre nel 2002 il governo russo ha aperto una sezione nella sua home page con un servizio attivo che favorisce l’interazione coi cittadini. Dall’e-government si passa anche all’e-commerce, un settore che si è sviluppato velocemente nonostante vi sia stata inizialmente qualche reticenza a usare la propria carta di credito e nonostante coinvolga sostanzialmente i pochi benestanti rispetto al cittadino medio.

Un aspetto interessante è che già nel 1995 circolava un draft di una legge Sorm-2 che dava ampi poteri di intervento di censura statale a opera del servizio di sicurezza federale (Fsb), obbligando i fornitori di un servizio Internet a installare un hardware a proprie spese tramite il quale il sistema informatico della Fsb riusciva a monitorare l’uso di Internet da parte di un qualsiasi soggetto. In continuità con questo tipo di intervento, recentemente sono stati individuati alcuni siti ritenuti pericolosi che devono essere bloccati e che riguardano organizzazioni religiose estremiste, organizzazioni internazionali terroristiche e partiti ultranazionalisti come il caso ceceno (www.chechenpress.com).

L’85% dei russi utilizza un accesso Internet con il cellulare per collegarsi prevalentemente ai social media, il più importante dei quali è VKontakte che amalgama blogger e crea comunità di follower ed è il primo social utilizzato in Russia e quindicesimo nel mondo. Molti giovani usano anche Instagram, Twitter e Whatsapp, mentre le generazioni più vecchie guardano con sospetto questa nuova tecnologia.

Lo stesso Putin non ama particolarmente i social media, non ha un suo profilo personale e ritiene che sia uno strumento che necessita di essere controllato attentamente anche in seguito alle elezioni parlamentari del 2011 e agli esempi delle rivoluzioni colorate all’estero.

Da allora sono state varate norme volte a perseguire le seguenti azioni nella sfera digitale: 1) la calunnia è criminalizzata attraverso dure punizioni; 2) il discorso estremista è bandito; 3) i bambini devono essere difesi dalla pornografia; 4) sanzioni per le organizzazioni non governative che ricevono fondi dagli americani o altre fonti straniere; 5) entità straniere non possono aprire canali televisivi in Russia e non possono possedere più del 20% del capitale, avere controllo diretto e determinare la linea editoriale; 6) l’istituzione di un’agenzia nel 2008 (Roskomnadzor: acronimo russo riferito al Comitato russo di sorveglianza) che monitora Internet e pretende che i dati personali rimangano all’interno dei server russi; 7) nuovi aggregatori con più di un milione di utenti giornalieri devono rendere conto dei contenuti eccetto quelli che riproducono le registrazioni dei media russi; 8) tutte le informazioni devono essere archiviate per sei mesi per essere accessibili da Roskomnadzor.

Queste regole hanno avuto gravi conseguenze per la stampa cartacea. Ad esempio, il «Kommersant’» non ha più potuto condividere i costi di gestione con il «Financial Times»; alcuni media regionali e istituti di ricerca hanno perso finanziamenti.

In base alla legge sulla protezione dei bambini i siti Internet devono essere segnalati per «informazione che contiene un linguaggio esplicito, un’ingiustificata condotta, l’istigazione al suicidio, la promozione del desiderio di droga, uso di alcol, prostituzione, vagabondaggio; la violenza sugli animali e sugli umani; promuovere relazioni sessuali non tradizionali e la mancanza di rispetto verso i genitori; l’informazione pornografica, contenente dati sui minori che diventano vittime di azioni illegali». Qualsiasi forma di discorso pornografico è bandito.

La legge sull’estremismo entra in vigore nel luglio 2016 e consente allo Stato di avere numerosi strumenti di controllo anche se non definisce esattamente cosa si debba intendere per estremismo, separatismo e incitamento alla violenza. Sempre nel 2016 il codice criminale è stato emendato e ha determinato più sanzioni per l’incitamento all’odio, all’ostilità, all’umiliazione della dignità umana di una persona affiliata a qualsiasi gruppo sociale se è fatto pubblicamente o attraverso i media e online.

Roskomnadzor ha notevoli poteri di sanzione e di intervento immediato: se per ben due volte in un anno un media è stato richiamato, questa agenzia può immediatamente chiudere o bloccare il sito, ancor prima dell’intervento della corte.

L’organizzazione moscovita Roskomsvoboda^[4] ha denunciato la chiusura di ben 120.000 siti al 31 marzo 2017 di cui 1.587 bloccati per estremismo e richiamo alla protesta, 9.982 per contenuti e riferimenti all’utilizzo della droga, 228 per propaganda al suicidio, 5.253 per distribuzione di pornografia infantile, 9.593 per pubblicazione di informazioni proibite, 1.465 per infrangimento del copyright e 6.313 per gioco d’azzardo.

Secondo il report di Freedom of the Press del 2017^[5] la Russia ha un pluralismo d’informazione con evidenti episodi di censura, di accesso limitato all’opposizione politica e alle inchieste di corruzione. La violenza contro i giornalisti attraverso attacchi fisici, arresti, minacce e morti costituiscono una costante, soprattutto in Cecenia.

Il contesto giuridico lascia numerosi poteri discrezionali alle autorità preposte al controllo e alla regolamentazione dei media. In particolare, il pacchetto legislativo (Jarovaja prava), firmato nel luglio 2016, ha aumentato il numero di persone arrestate per la promozione del terrorismo e dell’estremismo online.

Inoltre, l’indicatore della libertà in Internet^[6] (Freedom on the Net) posiziona la Russia dal 2015 tra i paesi non liberi oscillando tra la 65^a e la 67^a posizione su 100 mentre dal 2009 al 2014 risultava parzialmente libera.

La liberalizzazione, successiva alla trasformazione politico-sociale introdotta dalla Perestrojka e dalla Glasnost’, ha consentito agli inizi degli anni Novanta la nascita di diverse testate giornalistiche e di alcune emittenti radio-televisive che hanno cominciato a diffondere notizie e trasmissioni di pubblico interesse. Se il biennio 1989-1991 ha, quindi, costituito l’età dell’oro della diffusione dei mass media e della quantità di pluralismo delle fonti di informazione, i recenti sviluppi legislativi, atti a controllare l’attività e le dichiarazioni dei cittadini in Internet, e la propaganda trasmessa dai media nazionali costituiscono elementi di preoccupazione a livello internazionale per le limitazioni nella libertà di espressione e di stampa.

3. La RuNet sovrana tra «fake news» e «cybersecurity»

La propaganda ha sempre avuto un ruolo rilevante nell’Unione Sovietica e, attualmente, costituisce ancora uno strumento comunicativo strategico, più dinamico e adattatosi alle innovazioni tecnologiche del XXI secolo.

I mass media e Internet costituiscono uno strumento di soft power, utilizzato in una narrazione domestica che contrappone la Russia all’Occidente. Quest’ultimo non riconosce la Russia come un attore globale nell’arena internazionale e la Russia reagisce, diffondendo un’informazione politica basata sull’ostilità occidentale alla risurrezione della grande potenza russa [Oates 2016, 399].

Il famoso termine «russofobia», creato da un diplomatico zarista nel XIX secolo per indicare la marginalizzazione della Russia in diversi ambiti politici, oggi si riferisce al tentativo occidentale di rendere la Russia più debole attraverso la diffusione di un vero e proprio pregiudizio nei confronti del paese in articoli e opinioni di riviste internazionali.

Per difendersi da notizie giudicate prive di qualsiasi rilevanza politica e socioeconomica il governo russo ha avviato una serie di provvedimenti per contrastare questo diffuso sentimento russofobico.

Si stima che al 1^o dicembre 2018 il termine «russofobia» sia stato menzionato 790 volte nel sito di Russia Today, 855 in quello di Sputnik e sia il più ricorrente hashtag #Russophobia su Twitter (Tvitter). Per sottolineare l’inconsistenza delle accuse del governo britannico sul caso di avvelenamento di Sergej Skripal’ è stato creato il meme highly likely (molto probabile) su Twitter, che riprende una parte della frase dell’ex premier britannico, Theresa May: «è molto probabile che la Russia sia responsabile».

Un altro elemento di riflessione, offerto all’opinione pubblica russa sull’accanimento dell’Occidente – in primis gli Usa e l’UE – ha riguardato il dibattito sulle sanzioni economiche europee e l’utilizzo di attacchi cibernetici e di fake news da parte della Russia per sostenere i movimenti populisti in Europa, determinare la crisi della liberaldemocrazia e dare vita a nuovi regimi politici simili al modello russo. Più precisamente, la Russia cercherebbe di posizionarsi e rafforzarsi nell’assetto internazionale attraverso sovvenzioni a forze populiste per minacciare la Nato e l’UE [Oliker 2017, 19].

Indubbiamente, le fake news e l’era della post verità rappresentano una fonte pericolosa del populismo con implicazioni che non sono solamente etiche. Costituiscono un problema di sicurezza – per il quale tutti i paesi devono collaborare – contro i tentativi di destabilizzare la politica interna e/o l’assetto geopolitico internazionale.

Il fenomeno delle fake news e la disseminazione di notizie deliberatamente false è un processo così complicato che non può essere sconfitto semplicemente ed esclusivamente dal ricorso al fact checking. Alcuni sforzi sono stati compiuti nel marzo 2017 con la Joint Declaration on Freedom of Expression and Fake News Disinformation and Propaganda, elaborata dall’Osce^[7] e dagli Usa che avvertono sugli effetti delle fake news e, allo stesso tempo, condannano i tentativi di censura e di blocco dei siti da parte dei governi.

In questo meccanismo di hybrid warfare [Renz 2019, 283-300], la Russia ha investito personale qualificato e risorse economiche nella creazione di canali televisivi, anche online, che diffondono notizie all’estero per contrastare il fenomeno della russofobia.

Nel dicembre 2005 Russia Today (RT) debutta come canale televisivo al fine di presentare una controparte alla narrazione occidentale sulla Russia. Si attivano canali di RT in lingua araba (2007), in spagnolo (2009) e in francese (2017). Nel 2010 RT America ha cominciato a trasmettere programmi più polemici e critici nei confronti dell’Occidente, reclutando personalità americane famose in difesa della cultura e dei valori russi. L’attenzione verso RT negli Usa e nell’Europa occidentale ha raggiunto il suo apice durante le elezioni presidenziali americane del 2016 in seguito a un attacco hacker che ha indebolito la candidata democratica Hillary Clinton. L’intelligence americana ha confermato che la fonte di questa interferenza era in Russia, vettore primario di una guerra d’informazione, scioccando l’opinione pubblica americana.

RT indubbiamente è nata con lo scopo di valorizzare l’immagine di Putin e il suo paese attraverso un nuovo tipo di propaganda che può essere molto efficace nelle persone che hanno un basso livello di istruzione. I dati dimostrano che l’audience di RT in Europa è meno dello 0,1% del potenziale complessivo, mentre sul canale YouTube alcuni video, per lo più di catastrofi e violenze raggiungono anche i 3 miliardi di visualizzazioni e solo l’1% ha contenuto politico [Mickiewicz 2019, 102-103].

Tuttavia, la mancanza di analisi approfondite non consente di concludere con certezza e analizzare in profondità sino a che punto RT riesce a persuadere: il contenuto ci dice molto, ma non si può paragonarlo all’effetto.

Nell’aprile 2019 un disegno di legge, Programma nazionale di economia digitale, che modifica la legge federale sull’informazione, sulle tecnologie dell’informazione e sulla difesa dell’informazione del 2006, determina la nascita di una rete informatica russa, definita RuNet.

Entrato in vigore il 1^o novembre 2019, questo sistema di dominio alternativo consente di isolare Internet dalla rete globale, chiudendo le connessioni al suo interno o con il web mondiale attraverso una nuova infrastruttura dal gennaio 2021.

Putin e le autorità governative hanno spiegato che questo intervento determinerà un Internet più «sostenibile, sicuro e funzionante», in grado di prevenire attacchi cibernetici e conseguenze negative provenienti dalla rete globale «ampiamente controllata dall’estero».

In questa prospettiva spetta al servizio federale Roskomnadzor controllare la rete in casi di emergenza con intervento diretto, come è successo con il blocco di cinque account Lgbt sul social VKontakte o meme illegali di personaggi pubblici che ledono la loro dignità, violando, al contempo, le leggi che governano i dati personali.

Tra gli esperti informatici esistono ancora perplessità sull’efficacia e lo scopo di RuNet. Per alcuni verranno solamente cancellati alcuni contenuti sulle principali piattaforme come YouTube o Facebook. Dal 2006 esiste già il device Sorm che monitora e-mail, l’uso di Internet, Skype e altri social network^[8].

Attraverso il Deep packet inspection (Dpi) la «sovranità digitale» di RuNet crea un muro virtuale che può difendere il «patriottismo digitale», minacciato dagli agenti stranieri attraverso uno strumento che traccia, filtra e reindirizza il traffico online per bloccare anche forme di dissenso. Il governo russo ha stanziato 30 miliardi di rubli (400 milioni di euro) per attivare la rete russa prima delle elezioni parlamentari del settembre 2021, ma rimangono dubbi sulla possibilità che il web russo possa replicare tecnicamente il Great Firewall cinese.

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^[1] Tuttora alcuni paesi dell’Estremo Oriente e delle province marittime ricevono solo due segnali – Canale 1 e Canale 2 – che sono i principali canali dell’era sovietica.

^[2] L’inchiesta è stata condotta fra il 22 e il 25 gennaio 2016 su un campione di 1.600 persone. Cfr. www.levada.ru, rilevazione del 15 gennaio 2020.

^[3] Cfr. https://rsf.org/en/russia, rilevazione del 15 gennaio 2020. Cfr. https://cpj.org/europe/russia/ per i dati sugli omicidi dei giornalisti. Il Comitato ha segnalato anche il recente (febbraio 2020) attacco subito in Cecenia dalla giornalista indipendente della «Novaja Gazeta», Elena Milašina.

^[4] Cfr. https://reestr.rublacklist.net/visual/, rilevazione del 16 gennaio 2020.

^[5] Cfr. https://freedomhouse.org/report/freedom-press/2017/russia, rilevazione del 16 gennaio 2020.

^[6] Cfr. https://www.freedomonthenet.org/explore-the-map?country= RUS, rilevazione del 16 gennaio 2020.

^[7] Cfr. https://www.osce.org/fom/302796, rilevazione del 16 gennaio 2020.

^[8] L’inchiesta è stata pubblicata nel libro intitolato The Red Web, scritto da due giornalisti russi, Andrei Soldatov e Irina Borogan [2015], fondatori di agentura.ru.

Capitolo nono

Il capitalismo patrimoniale

Dopo il crollo dell’Urss il paese ha affrontato la più grave crisi economica e finanziaria che nessun sistema economico ha mai sperimentato nell’età contemporanea.

Per i riformatori è stato difficile affrontare e conciliare i tempi e le esigenze del cambiamento politico con quello economico che si è contraddistinto per una «privatizzazione spontanea» nella quale l’élite economica è cambiata molto meno rispetto a quella politica e ha favorito gli interessi privati rispetto a quelli della collettività.

La riforma del sistema economico è stato il mezzo attraverso il quale El’cin ha cercato di ricostruire lo Stato post-sovietico e sconfiggere i suoi avversari politici. Oggi la stabilità e la crescita economica sono elementi fondamentali per la popolarità di Putin.

1. Il ciclo economico russo

In questi decenni la politica economica russa ha affrontato due principali sfide: il progressivo peggioramento della performance economica e la conseguente ricerca di una nuova strategia, capace di far crescere il paese più velocemente rispetto alla media mondiale.

Dalla nascita della Federazione russa si possono, infatti, distinguere alcune fasi che hanno indubbiamente messo in evidenza lo stretto legame tra scelte economiche ed effetti politici nella struttura di potere del regime politico russo.

A partire dagli anni Novanta l’economia post-sovietica ha affrontato tre crisi e ha sostenuto un boom economico, seguito da un periodo di profonda incertezza. Queste oscillazioni si sono verificate durante la presidenza El’cin (1992-1999), nella legislatura del presidente Medvedev (2008-2009) e in quella di Putin (2014-2016).

Nei primi anni della transizione a un sistema capitalistico due analisti americani, Clifford Gaddy e Barry Ickes [2002, 8], hanno definito l’economia russa «virtuale» ed «oligarchica» per descrivere una situazione di collusione tra imprenditori e autorità locali in un sistema a elevata corruzione, la diffusione di sussidi a specifici gruppi sociali, l’assenza di una pianificazione e distribuzione di reddito alla collettività e l’appropriazione di quote di capitale a opera di oligarchi che hanno contribuito a determinare una forte ineguaglianza nel paese.

La profonda crisi del 1998 ha evidenziato le incertezze del mercato economico e ha dato l’avvio a una riforma del sistema oligarchico con un rilancio del settore manifatturiero, anche a causa dei prodotti esteri troppo costosi, e il controllo regionale sulla tassazione che ha indebolito l’attività degli uomini d’affari locali che non sono più riusciti a evitare completamente le tasse.

La campagna elettorale delle presidenziali del 2000 apre una nuova stagione economica con la promessa di Putin di «distruggere gli oligarchi come classe». Una promessa mantenuta dal momento in cui molti oligarchi sono stati costretti ad andare all’estero, mentre chi è rimasto ha seguito le regole, ha pagato le tasse e gli indicatori hanno cominciato a migliorare [Robinson 2018, 207]. Non solo. Le entrate governative sono aumentate attraverso l’esportazione dell’energia, particolarmente di petrolio, che è aumentata nel volume e nei costi.

Dal 2000 la crescita economica è stata mediamente di 7 punti percentuali, con l’aumento delle entrate statali che hanno prodotto un surplus fiscale che ha consentito di pagare i debiti esterni e abbassare il debito pubblico. Il debito estero è sceso dal 90% del Prodotto interno lordo (Pil) nel 1999 al 12% del Pil alla fine del 2005. Le riserve straniere sono cresciute di 600 miliardi di dollari e sono state suddivise in due fondi: fondo di riserva e fondo della salute [Hanson 2019, 136].

Il boom economico del 2000-2008, innescato dalla svalutazione del 1998 e dall’aumento del prezzo del petrolio, è stato inaspettato, ma Putin ha approfittato della vantaggiosa situazione attraverso un piano di modernizzazione per incoraggiare altri settori non necessariamente collegati a quello energetico, proponendo anche un piano graduale di investimenti che ha consentito di modernizzare il sistema delle infrastrutture e attrarre nuovi investimenti esteri.

Gli effetti della crisi economica globalizzata del 2008 si sono sentiti in Russia soprattutto per quanto riguarda il prezzo del petrolio. Il presidente Medvedev ha reagito definendo un piano di riforme strutturali per evitare che il sistema economico non dipenda troppo dal prezzo del petrolio.

La forte caduta del Pil (1,8%) nel 2009, la più rapida dei paesi del G20, è stato un effetto ritardato della crisi finanziaria globale. Un altro aspetto di questa crisi è che dal 2012 la percentuale dell’attività economica globale russa è spinta verso il basso. È una situazione che la Russia condivide con il Brasile dei paesi della Bric; gli altri due, Cina e India, continuano, invece, ad aumentare il loro valore [Pyle 2018, 149].

La lenta crescita economica del 2013-2014, seguita da un ulteriore declino nel biennio 2015-2016 e la prospettiva di crescita al di sotto del 2% del Pil nel 2019, hanno indotto alcuni analisti a parlare dell’avvio di una fase di stagnazione economica. La sfida per i policy makers russi è riuscire a frenare questo andamento senza avere ricadute negative nell’ordine politico e sociale. Sul piano internazionale si registra una caduta rispetto all’andamento degli Usa e dell’Europa per la quale si è cercato di garantire un’invulnerabilità economica, minimizzando il debito pubblico esterno, implementando politiche di austerità per contrastare l’inflazione, stabilendo ulteriori regole per rendere le finanze pubbliche meno dipendenti dal prezzo del petrolio^[1].

Con la rapida caduta del prezzo del petrolio la Banca centrale ha preso, infatti, un’importante decisione; invece di accettare il declino nelle riserve del cambio estero al fine di difendere il precedente tasso di scambio, ha lasciato galleggiare il rublo: dai 30 rubli al dollaro a 80 per finire a 60 rubli [Robinson 2018, 280].

La caduta del rublo ha significato l’aumento dei prezzi dell’importazione e dei prezzi al consumo al 17% all’inizio del 2015 e i salari non hanno tenuto il ritmo con una caduta di quasi l’8%. Tuttavia, le imprese russe hanno preferito tagliare i salari invece di ridurre il numero dei dipendenti e l’impatto della recessione ha colpito le famiglie a basso reddito con tagli ai pensionati a cui si aggiunge l’embargo rivolto ai paesi che hanno votato la sanzione europea, provocando l’aumento dei prezzi.

Conseguentemente, per affrontare la crisi il governo decide di applicare politiche di austerità, tagliando la spesa federale – che è la fonte principale – vista la scarsa autonomia di imposizione di tasse a livello locale per mantenere basso il deficit.

I settori scelti per il taglio delle spese sono state le pensioni e la difesa con discussioni anche molto accese tra i ministri.

La politica sociale è storicamente e tradizionalmente ritenuta un diritto inalienabile, così come l’assistenza sanitaria e l’istruzione. Tuttavia la prima misura ha riguardato il taglio all’incremento a 9 milioni di pensionati e la seconda ha riguardato l’indicizzazione delle pensioni al 4% nel 2016.

Il secondo taglio della spesa alla difesa rientra in un piano 2018-2025 che non è stato accolto favorevolmente dal ministro della difesa, Sergej Šoigu, che ha discusso con il ministro delle finanze Anton Siluanov accusandolo di minare gli sforzi fatti per modernizzare l’esercito. Questo intervento, però, è stato ridimensionato e previsto per il biennio 2017-2019, evitando una spaccatura all’interno dell’élite.

L’abbassamento del prezzo del petrolio ha significato anche un declino dell’export, visto che il petrolio, i suoi derivati e il gas naturale sono i due terzi del valore del mercato delle esportazioni. Sebbene il prezzo del petrolio e le sanzioni possano aver contribuito alla caduta nel 2015-2016, la stagnazione ha anche cause domestiche.

Gli indicatori economici principali descrivono una situazione nella quale l’occupazione è rimasta quasi stazionaria e gli investimenti fissi sono in discesa. Nel primo caso c’è una questione demografica collegata ai migranti dell’Asia centrale e del Caucaso e alla coorte di giovani che entrano nel lavoro, un trend che dovrebbe durare sino al 2020.

La classe imprenditrice in Russia è, invece, relativamente piccola. Secondo un’inchiesta sociologica del consorzio che monitora gli imprenditori nel mondo, la Russia si attesta alla 71^a posizione su 73, precedendo il Kosovo e Porto Rico con un ruolo delle piccole imprese nell’economia ancora modesto. Nel 2016 i dati ufficiali sulle piccole imprese (fino a 100 lavoratori) rilevano un’occupazione del 15% del totale al netto delle imprese ombra non registrate ai fini delle tasse, mentre i dati per l’Europa centrale e orientale parlano di un 40% [ibidem, 215].

Il governo russo ha preferito affrontare la soluzione in termini di implementazione di politiche pubbliche mirate e non di una riforma complessiva del sistema economico, come può essere un programma a larga scala di privatizzazioni.

L’introduzione di sussidi per sostenere le telecomunicazioni domestiche e interventi di spesa ad hoc sono state la scelta che il governo russo ha intrapreso perché le riforme possono avere conseguenze inattese. Le politiche possono, invece, essere giudicate con un certo anticipo e non si è voluto influenzare negativamente l’opinione pubblica in vista delle elezioni presidenziali del 2018.

2. Il sistema e l’ineguaglianza sociale

Il sistema sociale sovietico offriva un alto livello di protezione sociale basato sul «contratto sovietico sociale». Molti benefici erano in forma di sussidi, come i trasporti, o erano gratuiti, come l’istruzione e la sanità. Un altro aspetto rilevante del sistema è stato il paternalismo dell’impresa che garantiva l’impiego per il resto della propria vita, una casa e molti altri benefici ricevuti direttamente dalla fabbrica in cui si lavorava. L’impresa era essa stessa un sistema di welfare.

Dopo il 1991 la nuova Russia come affronta i costi del mantenimento di questi servizi?

Ci sono stati quattro tipi di riforme del sistema sociale dalla caduta del comunismo: la conversione dei servizi statali nei sistemi di assicurazione sociale; la decentralizzazione delle responsabilità amministrativa e finanziaria per molti servizi da quello centrale ai livelli più bassi di governo; la commercializzazione dei servizi; la privatizzazione con il passaggio a un’economia di mercato.

Agni inizi degli anni Novanta, l’analisi economica del paese non lasciava dubbi. La crescita non era veloce e sostenibile nel lungo periodo, l’invecchiamento della popolazione avrebbe creato problemi ai sistemi pensionistico e sanitario. Bisognava attivare una strategia per aumentare la spesa sociale e alleviare le tensioni redistributive, ridurre la spesa per la difesa e la sicurezza e aumentare le spese per il capitale umano (istruzione, sistema sanitario) e altri investimenti (trasporti e telecomunicazioni).

Alcuni benefici hanno continuato a essere erogati dallo Stato come l’istruzione pubblica, mentre altri sono entrati nel sistema del mercato privato (affitti, sistema sanitario, istruzione).

Il governo inizialmente ha anche cercato di decentralizzare alcune spese a livello locale, ma il sistema privato si è rilevato fonte di diseguaglianza sociale. Chi ha più possibilità economiche si affida ai servizi privati di maggiore qualità, chi non può si affida a quelli statali, non sempre di buona qualità. Sotto questo aspetto la Russia è molto simile al sistema sociale degli Usa dove l’ineguaglianza è piuttosto elevata [Remington 2019, 157].

Le assicurazioni private sono costose mentre il lavoro nero sta crescendo e rappresenta da un quinto a un terzo del mercato del lavoro con un salario decisamente inferiore, mediamente il 55% di quello normale.

Questa breve descrizione mette in luce l’insostenibilità del sistema sociale della Russia contemporanea.

La Russia ha privatizzato le case e introdotto elementi di mercato nel settore dell’istruzione e della salute. Ma molte aree di policy come le pensioni, il sistema sanitario, le politiche del lavoro, l’assistenza ai disabili e i benefici per la maternità sono a carico del budget federale, determinando un’inefficiente protezione sociale.

La spesa sociale è rivolta ad alcuni programmi che distribuiscono incentivi sulla base dell’appartenenza a una categoria e non sull’effettivo bisogno. Ne sono un esempio le categorie dei veterani di guerra che ricevono numerosi sussidi e aumenti della pensione, indipendentemente dalla necessità [Kudrin e Sokolov 2017, 236].

L’indice di Gini (World Bank Estimate)^[2], che misura il livello di ineguaglianza sociale, pone la Russia nella prima posizione (37,7) tra gli ex paesi comunisti nel 2015 (l’indice era al 48,4 nel 1993).

Molta di questa ineguaglianza è dovuta alla concentrazione di risorse nei livelli più alti della distribuzione e non in quelli più bassi. Qualora i riformisti decidessero di proporre una tassa progressiva in base alla quale pagare le tasse in proporzione al reddito, si scontrerebbero con l’elevata evasione fiscale.

La Russia ha cominciato a riformare il proprio sistema pensionistico ancor prima della caduta dell’Urss. Il fondo per le pensioni è stato creato nel 1990, finanziato dal 26% delle tasse pensionistiche sul salario. L’aumento del prezzo del petrolio ha consentito di intervenire anche nel sistema sanitario, nell’istruzione e nelle infrastrutture. Nel tempo i salari sono triplicati e i benefit delle pensioni hanno raggiunto il 35% della media del salario nel 2010. La povertà tra i pensionati è diminuita così come il tasso di mortalità.

Nonostante questa situazione, alla fine del 2010 l’insostenibilità del sistema pensionistico era del tutto evidente. Il deficit nel fondo delle pensioni stava aumentando.

Il primo intervento è stato, quindi, l’introduzione nel 2013 del sistema Payg. La metà del fondo è costituita da trasferimenti diretti dal budget federale. Il ministro Kudrin ha riconosciuto che ogni generazione paga di più di quella precedente e ottiene più di quello che paga. Il blocco sociale del governo, ovvero la coalizione dei ministeri che si occupano del sistema sociale, vuole sostenere una politica sociale più redistributiva.

Prima dell’ultima riforma l’età pensionabile era di 55 anni per le donne e di 60 per gli uomini in base a una legge del 1932 quando le aspettative di vita erano più brevi. Inizialmente Putin è stato riluttante all’idea di innalzare l’età. Più della metà delle donne tra i 55 e i 59 anni sono impiegate, come il 29% degli uomini tra i 60 e i 72 [Cook, Asland e Prisyazhnuyk 2017, 96-108]. Le pensioni spesso sono troppo basse per coprire le spese, quindi, è molto comune unire alle pensioni anche un salario derivante da altre attività: in questo caso si continua a percepire la pensione che non viene, però, indicizzata.

Nel 2015 il modello pensionistico comincia a essere calcolato con un punteggio. La pensione dipende dal numero di punteggi acquisiti usando una complessa formula che include il numero di anni di lavoro, la quota di contribuzione e la situazione finanziaria del fondo della pensione al momento del pensionamento. È chiaro che è molto difficile per i pensionati prevedere quanto percepiranno.

Il 3 ottobre 2018 il presidente Putin ha firmato la legge di riforma delle pensioni che prevede l’innalzamento graduale dell’età da 60 a 65 anni per gli uomini e da 55 a 60 per le donne.

Nonostante il clamore della visibilità internazionale del campionato mondiale di calcio, la legge approvata alla Duma con 326 voti favorevoli, 56 contrari e 1 astenuto, non è passata in secondo piano e ha suscitato una serie di proteste.

Il calo del consenso di Putin, rilevato dal Levada Center passa dal 79% – tra i più alti della presidenza Putin – di giugno al 67% di luglio e induce Putin a rivolgere un discorso alla nazione a fine agosto. Ribadendo pubblicamente che la riforma pensionistica è ineluttabile e necessaria per un atto di responsabilità verso i figli e il paese, Putin apporta alcune modifiche per stemperare i toni della discussione. Tra queste: 1) il pensionamento anticipato delle donne con tre figli; 2) sanzioni più severe per i licenziamenti ingiustificati per i lavoratori in prepensionamento; 3) l’aumento delle pensioni di oltre il 40% entro il 2024 (escluso i militari e i membri del Fsb).

Dinanzi a questi interventi del presidente Putin anche l’opposizione parlamentare accoglie favorevolmente le revisioni, anche in virtù degli effetti positivi, analizzati dalla Banca centrale, determinati dalle stime dell’aumento del Pil dello 0,9% nel 2019 e dello 0,2-0,3% nel biennio 2020-2021.

3. La strategia di sicurezza economica

La società post-sovietica si è riorganizzata velocemente formando un’oligarchia amministrativo-finanziaria che ha concentrato le risorse naturali e il capitale nelle mani delle grandi corporazioni.

Putin ha dedicato il primo mandato alla fase di re-statalizzazione delle principali risorse naturali ed economiche del paese dando vita a un capitalismo statale-patrimoniale [Robinson 2011] i cui effetti sono emersi negli anni successivi con la nascita di una classe media che nel 2014 costituisce il 40-42% della popolazione. Se la distribuzione di reddito nel modello europeo prevede una linea 40-40-20, il modello russo è basato su un sistema 50-35-15, dove il 5,5% dei russi percepisce un reddito inferiore ai 7.000 rubli, il 18,3% tra i 19.000 e i 27.000 rubli, il 23,2% tra i 27.000 e i 45.000 e solamente il 10,9% della popolazione guadagna più di 60.000 rubli (Rosstat, 2018).

Nel maggio 2017 viene pubblicato il documento Strategia della sicurezza economica della FR 2030 che è considerato fondamentale per la preservazione della sovranità nazionale e per la difesa da minacce interne ed esterne al paese. Si ritiene, infatti, che gli investimenti in Russia siano bassi e il clima degli affari debba essere potenziato cominciando dalla tutela dei diritti di proprietà. Grande rilevanza è posta nell’indipendenza e innovazione tecnologica che deve essere sostenuta per raggiungere livelli competitivi sul mercato e i tecnocratici liberali ritengono fondamentale la velocità della crescita economica per affrontare la sostenibilità dei costi del sistema sociale.

Nell’estate del 2017 il Ministero dello sviluppo economico contava su una crescita del 2%, una cifra contraddetta dalla Banca centrale che prevedeva meno del 2%. Alla fine la crescita è stata dell’1,5% e la proiezione di medio termine del 2019 si è attestata all’1,5%. Il centro studi dello sviluppo economico della High School of Economics di Mosca aveva previsto una media dell’1,4% con un aumento dell’1,8% nel 2023, ma ancora insufficiente per avvicinarsi agli standard occidentali.

Da allora si possono individuare tre recenti sviluppi in alcuni settori economici: 1) la politica monetaria che è gestita dalla Banca centrale; 2) le politiche fiscali del governo, decise dal Ministero delle finanze che ha avuto un ruolo guida; 3) la politica industriale dove il Ministero dello sviluppo economico e il Ministero dell’industria e del commercio sono i principali attori.

Per quanto riguarda la politica monetaria, la Banca centrale ha applicato una politica espansiva con un taglio ai tassi di interesse al 6,25% in considerazione del progressivo rallentamento dell’inflazione in assenza di shock finanziari e un sostenuto prezzo del greggio, ma sempre suscettibile alle situazioni geopolitiche in atto.

Il ministro delle finanze ha puntato sul taglio delle spese e su un consolidamento fiscale, ottenendo l’approvazione del Fondo monetario internazionale (Fmi), e grazie al boom economico dell’esportazione del petrolio e dell’estrazione mineraria ha generato due fondi federali – il Fondo di riserva e il Fondo Welfare – e, nonostante il deficit, il debito pubblico (15% del Pil per il Fmi) in Russia è minore rispetto agli standard occidentali e di altri paesi che esportano petrolio.

Le sanzioni rendono più difficili i prestiti che si attestano nel 2016 a 3 miliardi di dollari e si prevede di mantenere la diminuzione del deficit attraverso una moderazione delle spese (una media di 40 dollari al barile). Questo prezzo viene regolamentato da una legge votata dalla Duma che sostiene la prudente misura fiscale e la sicurezza economica del paese che non deve essere sottoposta a forti oscillazioni.

La politica industriale del governo russo è stata, quindi, focalizzata sulla riduzione della vulnerabilità del paese alle influenze esterne e alla dipendenza dalle fluttuazioni del prezzo del petrolio con un’azione volta a utilizzare il fondo di riserva quando il prezzo del petrolio è alto per sostenere l’attività economica.

Una seconda strategia è la diversificazione economica con il superamento della dipendenza dalle risorse energetiche, una strada poco praticabile considerando la scarsa competitività di prodotti non energetici nei mercati internazionali e l’incapacità di mantenere forza lavoro (manodopera) in loco (con 15 milioni di russi ormai residenti all’estero).

Se è vero che l’economia russa crescerà tra l’1 e il 2% annuo nel 2020, quali scenari si possono individuare e quanto il successo economico della strategia di Putin è sostenibile nel medio-lungo periodo?

Il primo scenario dipende dalle incertezze politiche, legate anche alla situazione in Siria e alle relazioni con la Turchia e da quelle economiche basate sul prezzo del petrolio tra i 40 e i 60 dollari al barile. L’insoddisfazione dell’andamento economico di Putin e del suo staff ha determinato un piano di riforme strutturali racchiuse in tre pacchetti che riguardano l’aumento al 4% del Pil entro il 2025, una serie di privatizzazioni, l’aumento delle pensioni, la sostenibilità ambientale e la riforma della magistratura.

Il governo russo deve affrontare una serie di problemi che possono incidere sull’economia nonostante i principali indicatori economici siano piuttosto discreti se si considera il livello di disoccupazione al 5,2% nel 2019, un saldo commerciale positivo, una bilancia dei pagamenti stabilizzata e un disavanzo prossimo allo 0% del Pil. Tra questi i consumi che non ripartono a causa dei redditi che non aumentano con oltre il 15% di russi che vivono al di sotto della soglia di povertà e le aspettative economiche. La crescita economica è stata, infatti, dello 0,3% (2016), 1,6% (2017), 2,2% (2018) e 1,7% (2019), inferiore al 2% previsto dal Ministero dell’economia.

Inoltre, le tasse sono riscosse localmente, ma distribuite federalmente con notevoli diseguaglianze tra gli 85 soggetti della Federazione. Da qui l’idea di introdurre un indicatore di efficienza dei governatori per evitare che 5-10 repubbliche siano creditrici rispetto a quelle, più numerose, sovvenzionate dal livello federale.

Un altro problema è che le politiche sanitaria e sociale ricoprono il 36% delle spese complessive, incidendo notevolmente sul budget federale e i tassi di inflazione e di interesse rimangono alti nonostante l’intervento della Banca centrale. In questo quadro complessivo si segnala anche l’eccesso di burocratizzazione, un apparato amministrativo elefantiaco e una lenta digitalizzazione del sistema della pubblica amministrazione.

Certamente la presidenza di Putin si è contraddistinta per l’impegno impiegato a risollevare l’economia del paese, a saldare il debito con il club di Parigi (2006) e il club di Londra (2010) e l’attitudine a evitare i prestiti internazionali e attivare denaro nazionale, sfruttando la Belt and Road Initiative (Bri) cinese. Ulteriori sforzi devono essere indirizzati verso gli investimenti stranieri laddove esistono ottime opportunità per le imprese europee e internazionali.

Tuttavia, la vera sfida economica di Putin è costituita dalla necessità di soddisfare i bisogni dei cittadini affinché il proprio consenso non venga messo in discussione. Un’inchiesta del Levada Center rileva, infatti, che il 62% degli intervistati è preoccupato dell’aumento dei prezzi – a cui non corrisponde un aumento salariale – e il 44% si lamenta della povertà diffusa nel paese; il 77% auspica il miglioramento della qualità nutrizionale, il 62% vorrebbe più soldi per affrontare le spese della casa, degli abiti (55%) e delle medicine (51%).

L’andamento economico dei prossimi anni potrà, quindi, incidere indubbiamente sul futuro del sistema putinista.

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^[1] La crisi del 2014-2016 è diversa perché non era globalizzata o di transizione come quella degli anni Novanta. La crescita è lenta anche nel 2013 e la caduta del prezzo del petrolio tra il 2014 e il 2016 e le sanzioni europee producono un’ulteriore flessione dello 0,6% per anno.

^[2] L’indice di Gini misura il livello di distribuzione di reddito tra gli individui dove 0 indica una perfetta eguaglianza e 100 implica una perfetta ineguaglianza. Cfr. www.tradingeconomics.com, rilevazione del 15 gennaio 2020.

Parte quarta. La Russia contro il resto del mondo

Capitolo decimo

L’evoluzione della politica estera di Putin

La lettura e la comparazione dei diversi testi, che sono stati elaborati a partire dal 1993, consentono di comprendere gli approcci dei presidenti della Federazione e gli eventi politici che hanno contraddistinto un diverso atteggiamento della Russia nei confronti di alcuni paesi e organizzazioni internazionali.

Con una doverosa premessa. Tutte le legislature presidenziali sono cominciate con la volontà di costruire relazioni positive con l’Europa e l’Occidente.

Ma quali sono le priorità della FR nel contesto internazionale? Quali strategie sono state adottate negli ultimi decenni? Con quali scelte e modalità la Russia ridefinisce gli obiettivi strategici, i principali interessi e le priorità del paese?

1. Attori, istituzioni, strumenti

Come abbiamo visto nel primo capitolo, la Costituzione della FR sancisce che il presidente della FR è il «dominus della politica estera» e può contare su una serie di strutture e di persone che lo affiancano nell’elaborazione delle decisioni e delle strategie: il Dipartimento della politica estera, il Consiglio di sicurezza e il Ministero degli affari esteri.

Il Dipartimento della politica estera assiste il presidente nello sviluppo della strategia e monitora la sua implementazione. Il Consiglio di sicurezza, guidato dal presidente, formula le linee guida della politica militare ed estera della FR e prevede, identifica, analizza e valuta le minacce alla sicurezza nazionale. È costituito dal capo dell’amministrazione presidenziale, il primo ministro, il ministro della difesa, degli interni, i presidenti delle camere, il capo del Fsb, dell’intelligence e l’inviato presidenziale dell’ambiente e del trasporto, Igor’ Ivanov, ex ministro degli affari esteri dal 1998 al 2004.

Un ruolo più limitato è rappresentato dal parlamento che in base all’art. 102, c-d prevede l’espressione di voto della Duma in merito alla «possibilità di utilizzare le Forze Armate della FR al di fuori dei confini del territorio» e l’esame del Consiglio della Federazione della ratifica e denuncia dei trattati internazionali e lo status e difesa della frontiera statale della FR, di guerra e di pace (art. 106, c-e).

In particolare, negli anni della presidenza El’cin, il parlamento ha avuto un atteggiamento conflittuale che ha ritardato, ad esempio, l’approvazione del programma Start II – l’accordo per la riduzione dell’arsenale nucleare con gli Usa del 1993, firmato da El’cin e George H.W. Bush, ma votato nella Duma solamente nel 2000 – e il processo di attuazione delle strategie nel settore della sicurezza [Feklyunina 2019, 167].

Questa conflittualità, anche in materia di politica estera e internazionale, è stata ridimensionata dalla presidenza Putin al punto che l’Assemblea federale ha sempre appoggiato la linea del presidente e votato anche l’invio delle truppe all’estero nel 2014.

Un discorso a parte merita il ruolo del ministro degli affari esteri. Nel tempo i ministri hanno avuto atteggiamenti diversi rispetto al rapporto fra la Russia e l’Occidente. Andrej Kozyrev ha assunto una posizione più favorevole verso l’Occidente, mentre Evgenij Primakov ha ritenuto più strategica un’alleanza con la Cina e l’India e l’area post-sovietica. Un caso interessante è la posizione dell’attuale ministro, Sergej Lavrov, in carica ininterrottamente dal 2004 e fedelissimo di Putin. Lavrov, che è sempre stato contrario all’ampliamento della Nato e alle iniziative occidentali, non ha sostenuto la «politica del reset» della presidenza americana di Obama a tal punto che è stato etichettato come Mr. Net (Signor No) e s’ispira agli ex ministri Aleksandr Gončarov e Primakov nella politica di dialogo ed espansione in Asia centrale. Dal 2013 Lavrov si è occupato della difesa del governo di Bashar al-Assad, rifiutando la proposta di intervento militare occidentale, mediando con gli americani e ponendo sotto controllo internazionale le armi chimiche del regime siriano.

Un altro aspetto che ha attirato l’attenzione degli analisti occidentali è la presenza dei siloviki nei ruoli chiave del sistema di potere, ritenendo ormai la Russia una «militocrazia» contemporanea [Kryshtanovskaya e White 2003]. I timori di un processo di militarizzazione del regime politico a opera di esponenti della Fsb sembravano confermati dal fatto che Putin aveva investito un piano di riforme in questo settore, rafforzando il potere dell’Agenzia federale.

In realtà, le riforme di Putin hanno riguardato la riorganizzazione del settore, in alcuni casi frammentato, in altri con sovrapposizioni di ruoli e funzioni, per favorire la rapidità di intervento nella lotta contro il terrorismo, per rendere la struttura meno complessa e per controbilanciare il potere della Fsb.

A partire dal 2011 i pericoli di un’influenza esterna nelle dinamiche nazionali sono stati sempre più percepiti nell’entourage di Putin e hanno determinato una serie di interventi legislativi con restrizioni nella libertà dei media, nei confronti delle attività delle Ong che hanno richiesto anche un maggiore coinvolgimento della guardia nazionale di sicurezza.

I rapporti fra Russia e Occidente sono stati fortemente caratterizzati da accuse reciproche di interferenze nella politica nazionale, da spy stories, dal sostegno americano alle rivoluzioni colorate. Tutte queste azioni sono riconducibili a nuove procedure non convenzionali di una guerra ibrida e non lineare (information o hybrid warfare) sul piano economico, fisico e psicologico, denunciata dal capo di Stato maggiore russo, Valerj Gerasimov. Il ricorso ad attacchi di hackers nella cyberwar, la diffusione di fake news e di operazioni psicologiche su Internet costituiscono ormai le regole di una nuova guerra in cui può essere difficile individuare «chi è chi e chi fa cosa» con la drammatica conseguenza di un Total Chaos Warfare. L’analisi di Gerasimov è interamente rivolta agli attacchi occidentali che la Russia ha subito negli ultimi anni, ma è stata impropriamente definita la «dottrina di Gerasimov», intesa come la nuova strategia e i nuovi metodi utilizzati dai russi per destabilizzare le liberaldemocrazie^[1].

Non vi è dubbio che la questione principale della leadership russa è sempre stata la sicurezza nazionale. È, tuttavia, opportuno segnalare che questa tematica è strettamente collegata ad altre aree di intervento che si sovrappongono e confluiscono tra di loro: la dottrina militare, la politica estera e la dottrina di sicurezza nazionale.

Più nel dettaglio, la dottrina della sicurezza nazionale si occupa delle minacce esterne e interne e specifica le funzioni degli organi statali che se ne occupano. La dottrina della politica estera definisce, invece, le priorità generali nell’arena internazionale e la dottrina militare individua le minacce esterne al paese e i modi e gli strumenti di difesa nazionale.

I documenti ufficiali sulla dottrina militare e sulla politica estera sono ritenuti generalmente secondari perché descrivono i modi attraverso i quali l’obiettivo strategico della «sicurezza totale» deve essere raggiunto.

Nonostante la sicurezza nazionale abbia sempre ricoperto un ruolo centrale nel dibattito politico ci sono voluti quasi sei anni dalla nascita della Federazione russa prima dell’implementazione di un coerente e strutturato documento pubblicato nel dicembre 1997: il Concetto della sicurezza nazionale della FR. E solamente durante la presidenza Putin vengono elaborati, aggiornati e regolamentati i settori della politica militare (2014), marittima (2004), degli accordi e attività internazionali (2014 e 2019), della dottrina climatica (2001), dell’antiterrorismo (2001) e della sicurezza cibernetica (2016).

2. I concetti di politica estera

Dal punto di vista legislativo i principi che guidano la politica estera russa sono elencati nei cosiddetti «concetti di politica estera». Il primo concetto è stato elaborato nel 1993 durante la presidenza El’cin e ben quattro concetti (2000, 2008, 2013, 2016) sono stati riaggiornati e rielaborati nell’era di Putin.

Nel primo documento del 1993 la Russia è definita come una grande potenza che ha un ruolo importante a livello internazionale, ha strette relazioni con gli Stati Uniti e un atteggiamento favorevole verso l’Occidente. Per due anni (1992-1993) la politica estera russa è stata, infatti, abbastanza conciliatrice con l’Occidente, ma la questione jugoslava e l’attacco in Serbia nel 1999 costituiscono un primo e duro scontro fra la Russia e la Nato.

Il documento del 2000 è, infatti, critico nei confronti dell’espansione della Nato e dichiara il timore di un ritiro degli Usa dall’accordo sul trattato missile antibalistico a causa dell’emergente unipolarismo. Si sottolinea l’importanza delle Nazioni Unite e di un sistema multipolare per garantire stabilità e sicurezza dei territori e si ribadisce che la Russia crede nell’uguaglianza delle relazioni tra gli altri Stati e le organizzazioni internazionali. Inoltre, l’UE è intesa come il partner politico ed economico più importante e strategico nonostante la Russia auspichi il miglioramento delle collaborazioni a livello regionale con i paesi della Comunità degli Stati indipendenti (Csi).

Tra il testo del 2000 e il documento del 2008 vi è un’inversione di tendenza: le aspettative russe in base alle quali le politiche internazionali sono basate sull’eguaglianza di tutti gli Stati non sono applicate. Nonostante abbia dimostrato solidarietà e offerto aiuti agli Usa per il dramma dell’11 settembre 2001, la Russia non ritiene prioritarie le relazioni con gli Usa e con l’UE a causa di un Occidente che continua a non ascoltare le sue richieste. È il periodo in cui hanno luogo le varie rivoluzioni di protesta in Ucraina, Kirghizistan e Georgia che vengono interpretate dalla Russia come un tentativo dell’Occidente, in particolare degli Usa, di influenzare e sostenere l’ondata rivoluzionaria in questi paesi, con il timore che possano verificarsi anche in Russia.

Nel documento del 2008 la Russia sostiene di voler aumentare il suo ruolo a livello internazionale, approfittando della crisi finanziaria globale del 2007-2008 che ha dimostrato il trasferimento del potere dall’Occidente all’Asia-Pacifico. Se nel documento del 2000 gli Usa sono definiti una minaccia per il paese, 8 anni più tardi vi è la convinzione che gli Usa presto perderanno il loro status di egemonia mondiale. Un’analisi regionale a più ampio raggio definisce, invece, la questione della globalizzazione come la causa dell’instabilità regionale nel Nord Africa e nel Medio Oriente; l’unione commerciale russo-bielorussa è considerata un esempio di cooperazione multilivello; si offre ampio spazio alla questione della stabilità in Asia centrale e nel Caucaso e al traffico di droga in Afghanistan.

Nel terzo concetto (2013) si pone attenzione alle minacce globali che sono pericolose per la Russia come il terrorismo, il traffico della droga, il commercio delle armi, la proliferazione delle armi di distruzione di massa, i problemi demografici, la povertà, i conflitti regionali, il riscaldamento globale e la migrazione illegale. Per la prima volta si menziona il termine soft power [Nye 1990, 153-171], ritenuto uno strumento della moderna politica internazionale che deve essere realizzata con l’aiuto della società civile.

Per quanto riguarda i rapporti Russia-Nato, nel primo concetto del 1993 si prospettava la riduzione dell’arsenale nucleare anche per l’impossibilità di gestirlo economicamente dopo la dissoluzione dell’Urss e si richiedeva una più vicina collaborazione con la Nato per sostenere la sicurezza globale e la stabilità. Dieci anni dopo, c’è, invece, un totale disaccordo sul ruolo della Nato di cui la Russia non condivide il disegno di un’espansione e inclusione dell’Ucraina e della Georgia. Per la Russia bisogna interagire con la Nato solamente sulla base di principi di uguaglianza e interesse reciproco.

Il concetto del 2013 esclude diverse questioni tra le quali la creazione di un sistema bilaterale e multilaterale tra gli Stati e introduce l’idea di un rafforzamento della posizione economica e del commercio che risentono dell’entrata della Russia nel Wto.

L’ultimo concetto di politica estera, approvato dal presidente Putin il 30 novembre 2016, è suddiviso in cinque capitoli, elenca undici obiettivi primari e fornisce una visione sistemica dei principi e delle aree di priorità dell’agenda politica del paese. Al primo punto, sul piano domestico, si dichiara di voler assicurare la sicurezza nazionale, la sovranità e l’integrità territoriale e rafforzare lo stato di diritto e le istituzioni democratiche.

Nell’arena internazionale la Russia si prefigge di rafforzare la pace internazionale, assistere gli Stati vicini, favorire gli accordi bilaterali e multilaterali e promuovere la lingua e cultura russa. Per garantire la stabilità e la sicurezza internazionale vi è un esplicito richiamo alla carta delle Nazioni Unite e al suo ruolo quale organizzazione chiave nel coordinare e regolare le relazioni internazionali.

Nel secondo capitolo vi è un’analisi della situazione internazionale caratterizzata dagli effetti della globalizzazione che ha determinato la nascita di nuovi centri di potere politico ed economico, soprattutto nelle regioni dell’Asia-Pacifico, erodendo parte del dominio esercitato dai tradizionali poteri occidentali. Si rileva una forte disparità economica tra gli Stati e una crescente competizione per le risorse, l’accesso ai mercati e alle principali arterie infrastrutturali. La sicurezza globale rischia di essere messa in discussione aumentando i rischi non tanto di una guerra nucleare, ma di conflitti regionali. Le attuali alleanze politiche e militari non sono in grado di reagire alle minacce e per affrontare le sfide emergenti la Russia ritiene opportuno creare un network diplomatico, meccanismi multilaterali che possano trovare soluzioni ai problemi comuni.

Dinanzi alle sfide globali di ordine economico la Russia intende puntare sull’integrazione regionale in ottemperanza alle norme del Wto per garantire la sicurezza e la stabilità economica. I flussi economici, informatici e migratori stanno diventando sempre più globalizzati e i processi domestici acquisiscono sempre più un effetto nelle relazioni internazionali.

Tuttavia, il pericolo più reale per la Russia rimane il terrorismo. La diffusione di ideologie e gruppi terroristici in diverse regioni, principalmente nel Nord Africa e nel Medio Oriente sono il risultato di problemi che i processi di globalizzazione hanno generato. Questi movimenti fanno un uso distorto della religione per promuovere violenza al fine di ottenere i propri scopi politici con particolare riferimento alle rivalità interreligiose e interetniche.

La minaccia del terrorismo globale è rappresentata soprattutto dalle organizzazioni terroristiche dello Stato islamico che hanno raggiunto livelli di crudeltà senza precedenti. Lo sforzo principale per combattere il terrorismo risiede nella creazione di una coalizione antiterroristica con un solido fondamento giuridico che consenta agli Stati di cooperare. Il crimine organizzato transnazionale si esercita anche nella forma di infiltrazione di organi governativi nei vari paesi o istituzioni economiche e finanziarie che possono creare legami con i terroristi e le organizzazioni estremiste.

La Russia condanna, pertanto, il terrorismo in tutte le sue forme e manifestazioni e crede che non ci possa essere nessuna giustificazione di tipo razziale, politica, religiosa per questi atti di terrore.

Sotto l’egida delle Nazioni Unite la comunità internazionale deve reagire alle nuove sfide che includono la proliferazione di armi di distruzione di massa, agli attacchi cibernetici, alla pirateria, al traffico illegale di droghe, alla corruzione, alla povertà globale, al cambiamento climatico e alla diffusione di epidemie.

La Russia vuole contribuire allo sviluppo di un’agenda internazionale tramite le Nazioni Unite (di cui è membro permanente), ritenuto l’unico organo che ha la legittimità internazionale per coordinare le relazioni internazionali, rendendolo più rappresentativo attraverso una riforma strutturale e assicurando l’efficienza delle sue operazioni. La Russia è favorevole al suo ampliamento ad altri paesi, ma lo status dei cinque membri permanenti non deve cambiare.

Un particolare approfondimento è riservato allo stato di diritto nelle relazioni internazionali. Si denuncia, infatti, l’interpretazione arbitraria dei principi e delle norme fondamentali del diritto internazionale da parte di alcuni Stati che riguardano, ad esempio, il diritto dei popoli all’autodeterminazione, il rispetto della sovranità e dell’integrità territoriale degli Stati, tentativi di interferire negli affari domestici con lo scopo di cambiare il regime incostituzionale, l’applicazione «creativa» delle norme sulla violazione del diritto internazionale, e il sostegno a gruppi estremisti e terroristici.

Il documento del 2016 pone, infine, una particolare enfasi sulla necessità di ridurre ulteriormente l’arsenale nucleare e individua nell’Agenzia internazionale dell’energia atomica un attore centrale nella cooperazione su questo tema. Si fa riferimento alla sicurezza cibernetica, alla volontà di essere parte di azioni di peacekeeping guidate dalle Nazioni Unite mentre ritiene che l’art. 51 della carta delle Nazioni Unite^[2] sia un’adeguata base giuridica per l’autodifesa.

3. Le politiche di sicurezza e militari

Il settore della sicurezza è sempre stato importante e durante il periodo sovietico era costituito da tre potenti strutture. Il Kgb e il ministro dell’interno si occupavano della forza e dell’ordine e garantivano la stabilità del regime. Il ministro della difesa poteva, invece, contare su 4 milioni di forze armate. La carriera militare era ritenuta prestigiosa e la vittoria dell’Armata rossa sui nazisti è sempre stata la fonte di un orgoglio patriottico, celebrato sino ai nostri giorni. Durante la guerra fredda il settore della sicurezza era considerato una priorità rispetto agli altri settori e istituzioni. La spesa militare superava il 10% del Pil, costituendo, per alcuni analisti, una delle cause del collasso dell’Urss [Robinson 2018, 285].

Con l’implosione dell’Urss, il settore ha perso la priorità e i suoi privilegi. El’cin, che non si fidava del Kgb, decise di suddividerlo e frammentarlo in diverse agenzie per evitare che potesse metterlo in difficoltà, soprattutto dopo il golpe del 1991, e determinare un reflusso autoritario. Il nuovo Fsb verrà creato solamente nel 1995.

Nel dicembre 1994 il Consiglio di sicurezza elabora un documento sulla sicurezza nazionale che delinea gli interessi strategici della Russia e definisce l’atteggiamento verso la Nato e le questioni di sicurezza regionale per colmare, nelle parole di Valerj Manilov che ha guidato il comitato di stesura del documento, «il vuoto lasciato dall’ideologia comunista e fornire le basi di un consenso politico basato su comuni interessi nazionali» [Renz 2019, 182].

Nel maggio 1996 il presidente El’cin ordina al Consiglio di sicurezza di scrivere una nuova versione del Concetto di sicurezza nazionale che viene completato il 7 maggio del 1997 a cui si aggiungono altri interventi del Consiglio della politica di difesa ed estera che alimentano un acceso dibattito prima dell’approvazione definitiva nel dicembre 1997.

Per comprendere l’evoluzione della politica di sicurezza della Federazione russa è opportuno analizzare i testi delle strategie adottate nel 1997 e nel 2000 e compararle con l’ultimo ukaz del presidente del 31 dicembre 2015. I primi due testi sono relativamente brevi e suddivisi in quattro parti: 1) il ruolo della Russia nel mondo; 2) gli interessi nazionali del paese; 3) le minacce alla sicurezza nazionale della Russia; 4) come garantire la sicurezza del paese^[3].

Il preambolo al documento del 1997 specifica la visione ufficiale del governo, volta ad assicurare la sicurezza individuale, pubblica e statale dalle minacce politiche, economiche, sociali, militari, ambientali, informatiche di natura interna ed esterna al paese, e a elaborare i programmi e le azioni concrete nel settore della sicurezza nazionale.

Il preambolo del documento del 2000 presenta una breve definizione del concetto di sicurezza intesa come «la sicurezza del popolo multinazionale nel quale risiede la sovranità e l’unica fonte di autorità»^[4].

In molti passaggi, la versione del 2000 sembra una copia di quella del 1997 con alcuni emendamenti che rispecchiano solamente i cambiamenti nella politica estera intercorsi nei due anni e che riguardano l’allargamento della Nato, la crisi economica russa del 1998, l’intervento della Nato in Kosovo e quello russo in Cecenia.

Nella parte relativa al ruolo della Russia nel mondo, il documento del 1997 è più ottimista rispetto alla possibilità di un nuovo sistema multipolare mentre in quello del 2000 la situazione è ritenuta più complessa e caratterizzata da due tendenze. La prima riguarda il rafforzamento delle posizioni politiche ed economiche di alcuni paesi e la seconda denuncia il tentativo di sviluppare una comunità internazionale di paesi occidentali sotto la leadership americana con l’obiettivo di soluzioni unilaterali che minacciano le basi del diritto internazionale.

Entrambi i documenti menzionano le minacce provenienti dal terrorismo internazionale e sottolineano i punti di forza della Russia che sono la scienza, l’economia, il potenziale tecnologico, la sua peculiare posizione strategica, le risorse energetiche e naturali, la cultura e la storia del paese e un potente arsenale nucleare. Sparisce nella versione del 2000 il riferimento al processo di democratizzazione del paese e si sottolinea che la Russia è uno dei paesi più grandi del mondo con secoli di storia e di ricche tradizioni culturali.

Gli interessi nazionali sono riconducibili ai valori del popolo russo, al potenziale economico, all’organizzazione militare e politica dello Stato e alla società multi-etnica. Gli interessi individuali poggiano sui diritti e le libertà costituzionali mentre gli interessi della società si riferiscono al consolidamento della democrazia, della rule of law, e dello stato sociale. Gli interessi dello Stato sono nelle due versioni definiti in termini di inviolabilità dell’ordine costituzionale, della sovranità, della protezione dell’integrità territoriale, del mantenimento della stabilità economica e sociale, dello stato di diritto e della partecipazione nella cooperazione internazionale basata sui principi di eguaglianza e di partnership.

Nella sfera militare il documento del 1997 ritiene che l’interesse nazionale debba tener conto anche della protezione degli individui, della società e dello Stato dalle aggressioni militari straniere che viene esteso nel documento del 2000 all’indipendenza, alla sovranità, allo Stato e alla sua integrità territoriale.

Altri importanti obiettivi elencati nel documento del 1997 sono: 1) la creazione di un nuovo sistema di sicurezza europeo e atlantico nel quale l’Osce in Europa può avere il ruolo di coordinatore; 2) aumentare gli sforzi per creare organizzazioni multilaterali per la cooperazione nella sfera della sicurezza internazionale nella regione dell’Asia-Pacifico e del Sud Asia; 3) la partecipazione attiva della Russia, come membro permanente delle Nazioni Unite, per prevenire le crisi regionali; 4) il controllo sull’aumento delle armi di distruzione di massa; 5) la protezione dei diritti e degli interessi dei cittadini russi che vivono all’estero nell’ambito dei principi del diritto internazionale.

La maggiore differenza tra i due testi è il tono più pessimistico e allarmato del documento del 2000 nel quale si elencano le principali minacce internazionali: 1) il desiderio di alcuni Stati e associazioni internazionali di diminuire il ruolo dei meccanismi esistenti che assicurano la sicurezza internazionale tra cui le Nazioni Unite e l’Osce; 2) il pericolo di un indebolimento dell’influenza militare, economica e politica della Russia nel mondo; 3) il rafforzamento di blocchi e alleanze militari come l’espansione della Nato; 4) l’eventuale presenza di basi militari vicine ai confini della Russia; 5) la proliferazione di armi di distruzione di massa; 6) l’indebolimento del processo della Csi; 7) l’escalation di confini vicini alla FR e ai confini esterni della Csi; 8) il separatismo.

Nel documento del 2000 gli intenti riguardano, invece, i seguenti punti: 1) l’integrazione della Russia nell’economia globale; 2) la creazione di una singola economia all’interno della Csi; 3) un’attiva politica estera per rafforzare i meccanismi multilaterali e i processi economici nel mondo; 4) la partecipazione nei conflitti e nelle missioni di peacekeeping; 5) il controllo delle armi e il disarmamento.

L’ultimo intervento legislativo in materia di sicurezza è il decreto presidenziale del 28 giugno 2014 che consta di 116 articoli ed esplicita una strategia nel settore economico, nella società e nell’ambito internazionale. È un vero e proprio piano d’azione che ribadisce la necessità di affrontare le interferenze straniere e la lotta al terrorismo internazionale.

Oggi il settore della sicurezza impiega circa 500.000 persone e il 3,9% del Pil nel 2018 (5,5% nel 2016 e 4,1% nel 2014) mentre nelle prime due legislature di Putin era intorno al 3,3-3,9%^[5] (Sipri Military Expenditure Database).

La dottrina militare della FR è, invece, un documento strategico, approvato nel 2014, che ha ripreso gli elementi fondamentali esplicitati nei documenti del 1992, 1993 e 2000: 1) le minacce di interferenze esterne nella politica interna; 2) i conflitti regionali e tensioni etniche; 3) le situazioni destabilizzanti l’ordine internazionale; 4) la minaccia terroristica; 5) il diritto di usare armi nucleari in risposta ad altre armi nucleari o di distruzione di massa.

La dottrina prevede che il personale militare non debba superare un milione di unità e, al momento, vi sono 800.000 soldati di cui circa 350.000 hanno un contratto; il resto del reclutamento avviene con la leva che è obbligatoria e dura un anno. Un numero decisamente inferiore rispetto agli Usa (quasi un milione e mezzo) e alla Cina (quasi due milioni e mezzo).

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^[1] Charles Bartles [2016, 30-38] afferma che il punto di vista di Gerasimov è che la sovranità russa è minacciata da questo tipo di azioni provenienti dall’Occidente. Mark Galeotti, che aveva coniato il termine «dottrina di Gerasimov» in un articolo pubblicato nel 2013 su «Foreign Policy», si definisce recentemente dispiaciuto del fraintendimento che non consente di cogliere pienamente la minaccia russa [Galeotti 2018; 2019, 157-161].

^[2] L’art. 51 ribadisce il diritto naturale alla legittima difesa individuale o collettiva nel caso venga attaccato un paese membro delle Nazioni Unite fino a quando il Consiglio di sicurezza non intervenga con misure necessarie per mantenere la pace e la sicurezza internazionali. L’azione militare deve rispettare i parametri della necessità e della proporzionalità. Sono esclusi nel diritto internazionale attacchi collegati alla lotta contro il terrorismo con azioni armate contro entità non statali, in territorio estero e senza il previo consenso della sovranità territoriale (azione preventiva). Cfr. http://www.comitatoatlantico.it/COMIT/documenti/carta-delle-nazioni-unite-art-51-53/, rilevazione del 28 dicembre 2019.

^[3] Il Concetto della sicurezza nazionale del 1997 è un documento di 11.500 parole mentre il testo del Concetto della sicurezza nazionale del 2000 è più breve e si limita a 6.400 parole di cui 3.750 riguardano il capitolo di come assicurare la sicurezza nazionale.

^[4] I testi di tutti i concetti e le dottrine spiegate in questo capitolo si trovano nel sito del Ministero degli affari esteri: cfr. https://www.mid.ru/ru/home.

^[5] La spesa del governo russo è più vicina a quella dell’Arabia Saudita (67 miliardi), della Francia (64 miliardi) e dei 49 miliardi della GB. Cfr. https://www.sipri.org/sites/default/files/Data%20for%20all%20countries%20from%201988%E2%80%932018%20as%20a%20share%20of%20GDP%20%28pdf%29.pdf, e https://www.sipri.org/sites/default/files/Data%20for%20all%20countries%20from%201988%E2%80%932018%20in%20constant%20%282017%29%20USD%20%28pdf%29.pdf, rilevazione del 28 dicembre 2019.

Capitolo undicesimo

La sfida agli Stati Uniti e all’Unione europea

Il 7 dicembre 1988 Gorbačëv ha sancito la fine della guerra fredda nel discorso tenuto alle Nazioni Unite e l’anno successivo propone l’idea di una «casa comune europea» e di un unico continente da Lisbona a Vladivostok. Sarà il summit di Malta nel dicembre 1989 a rappresentare simbolicamente la fine della guerra fredda e l’inizio, nelle parole di G.H.W. Bush, del «nuovo ordine mondiale».

La dissoluzione dell’Urss ha, quindi, posto fine al bipolarismo della guerra fredda e ha dato il via al sistema unipolare.

Come Richard Sakwa [2017, 1] rileva nel suo libro intitolato Russia against the Rest, George Orwell, che coniò il termine «guerra fredda» per un articolo su «Tribune» nell’ottobre 1945, non avrebbe mai immaginato che settant’anni dopo la fine della seconda guerra mondiale il dibattito politico e internazionale sarebbe stato ancora descritto come una «nuova guerra fredda».

1. Il rapporto Russia-Usa

Quando la guerra fredda è finita la Russia post-comunista stava affrontando la sua transizione democratica anche con l’aiuto economico degli Usa che auspicavano un’accondiscendenza dell’élite russa sul set di politiche che Washington intendeva attuare sia nella politica nazionale russa sia in quella internazionale.

Le relazioni fra Bill Clinton ed El’cin sono state positive e dialoganti, ma si sono nei fatti scontrate con le rispettive resistenze interne.

Da un lato, Clinton, dopo l’incontro in Polonia con Lech Walesa e Vaclav Havel, ha espresso parere favorevole all’espansione della Nato. Dall’altro lato, la controproposta russa è stata l’idea di un quadro di sicurezza europea di cui anche il governo russo potesse essere membro. Nel 1993 è stata, inoltre, istituita una commissione conosciuta come «Gore-Černomyrdin» – dal nome, rispettivamente, del segretario di Stato americano e del capo del governo russo – per avviare una collaborazione in alcuni settori strategici quali l’energia, l’esplorazione spaziale e l’ambiente. È un organo che sarà trasformato dalle presidenze Obama e Medvedev in una commissione presidenziale bilaterale con quindici gruppi di lavoro (sarà sospesa da Obama nel 2014 dopo l’annessione della Crimea).

Nonostante le assicurazioni di Clinton sui «tre No» – nessuna sorpresa, nessuna fretta, nessuna esclusione della Russia [Talbot 2002, 425] – l’espansione della Nato è proseguita, mentre le prospettive di consolidamento democratico della Russia sono scemate. L’espansione occidentale ha determinato la convinzione nei leader russi che «l’Ovest è un partner inaffidabile» [Itzkowitx Shifrinson 2016, 9] che continuamente mina la possibilità per la Russia di rimanere l’attore dominante nella regione post-sovietica, riducendone il ruolo internazionale con gli interventi in Kosovo (1999) e Bosnia (1995) contro cui la Russia si è opposta.

Le bombe in Serbia determinano, infatti, una dura reazione da parte dell’allora ministro degli affari esteri, Primakov, che in viaggio verso Washington ordina al pilota di tornare immediatamente indietro verso Mosca. El’cin avvisa Clinton del fatto che la Russia preferirebbe non entrare in guerra, ma limitarsi solamente ad azioni di peacekeeping, anche se dubbi su dove e come piazzare le truppe russe nel territorio sono oggetto di tensione tra le due parti.

Nel giro di pochi anni la Russia è stata, inoltre, testimone di una serie di azioni e progetti occidentali che hanno sempre più minato i suoi confini e la sua posizione in ambito internazionale. I più significativi sono stati: 1) il progetto di scudo antimissile statunitense in Europa centro-orientale; 2) il rafforzamento della presenza militare Nato nel Baltico e nel Mar Nero occidentale; 3) la crisi coreana; 4) gli equilibri economici e strategici nell’Artico e nel Pacifico settentrionale; 5) l’allargamento della Nato; 6) l’appoggio euroamericano alle rivoluzioni colorate che hanno determinato la presenza di governi filo-occidentali; 7) la situazione in Ucraina, Donbass e Crimea.

L’allargamento della Nato e dell’UE ha significato avvicinarsi ai confini di San Pietroburgo e del Mar Nero con il rischio che la Russia sia percepita come la periferia d’Europa e non certamente parte di un più grande progetto euroasiatico, da Lisbona a Vladivostok.

Le azioni che hanno preoccupato maggiormente la presidenza Putin hanno riguardato il tema della promozione della democrazia e le conseguenti rivoluzioni colorate che hanno coinvolto molti paesi post-sovietici: la rivoluzione bulldozer in Serbia nel 2000, la rivoluzione rosa in Georgia nel 2003, quella arancione in Ucraina nel 2003 (e l’Euromaidan nel 2004 e 2010), nonché la rivoluzione del tulipano in Kirghizistan nel 2005.

Putin ha anche criticato il segretario di Stato Hillary Clinton per il tentativo di influenzare la politica interna russa e per il giudizio espresso sulle elezioni russe, definite non libere e giuste. Il presidente russo non ha esitato a risponderle che anche quelle americane sono lontane dall’essere perfette [Tsygankov 2018]. Solamente nel 2009 si avvia la politica del reset con il riconoscimento da parte del presidente Obama del ruolo che la Russia ricopre nell’assetto internazionale. Si tratta indubbiamente di una conquista del presidente Medvedev, ma il ritorno nel 2012 di Putin alla presidenza coincide con un atteggiamento più assertivo della politica estera russa.

Sembra che gli Usa e la Russia si trovino in una «guerra di valori» [Lynch 2016, 101] dove Putin rivendica il diritto di difendere i suoi confini, i suoi valori, il rifiuto della supremazia occidentale e accusa l’Ovest di negare alla Russia il suo status legittimo di potenza regionale.

L’assunto più diffuso tra gli analisti di relazioni internazionali è che gli sforzi di indebolire i sistemi democratici da parte della Russia non sono altro che una conseguenza di decenni di imposizione di forme «aliene» di governance negli stati post-comunisti e in Medio Oriente. I programmi di promozione democratica degli Stati Uniti hanno generato un contraccolpo del governo russo – preoccupato dello sviluppo di movimenti nazionalistici contro la violazione della sovranità – che ha utilizzato la minaccia dell’influenza americana per implementare le più alte misure repressive contro la società civile [Carothers 2010].

Il ricorso all’uso dei media e di Internet per diffondere fake news è solitamente paragonato alla strategia di disinformazione sovietica (dezinformacja) che era basata sulla diffusione di false storie e notizie per influenzare l’opinione pubblica e che, recentemente, viene denominata come guerra informatica (cyberwar).

Gli attacchi cibernetici contro gli Usa risalgono almeno al 1996 quando sono stati attaccati i computer della Colorado School of Mines rubando centinaia di documenti e compromettendo files del Dipartimento dell’energia, l’Air Force, la flotta navale e la Nasa. Durante la seconda legislatura di Putin gli attacchi sono aumentati, come nel caso dell’Estonia nel 2007 e un anno più tardi in Georgia. L’uso sistematico del cyber come arma è una versione moderna della tattica di disinformazione e della propaganda sovietica che fa parte di una strategia che ormai costituisce il Blitzkrieg del XXI secolo, con una notevole quantità di finanziamenti nel settore da parte del governo russo che ha previsto anche il reclutamento di giovani esperti di cyber nelle università.

La narrazione occidentale è caratterizzata dalla convinzione che la Russia ha avviato una serie di attacchi ai media, alla finanza, ai trasporti, a Internet, ai cellulari. Anche in Ucraina, il presidente Petro Porošenko ha affermato che la Russia ha inviato più di 6.500 attacchi in soli due mesi verso i Ministeri della difesa, delle finanze e la Tesoreria di Stato; il gruppo CyberBerkut ha compiuto un attacco hacker al sistema elettorale ucraino prima delle elezioni presidenziali del 2014 nel tentativo di screditare la narrazione antirussa [Nocetti 2018, 184].

Anche in Europa vi sono state accuse simili da parte del Comitato nazionale democratico durante la campagna presidenziale di Emmanuel Macron nel 2017, così come nel 2015 sono stati individuati attacchi al Bundestag tedesco per destabilizzare le elezioni del settembre 2017.

Risalire alla fonte degli attacchi cibernetici è molto difficile da dimostrare; i domini non sono costosi – soprattutto quelli russi e iraniani – ma difficili da prevenire e affrontare rispetto ad altri strumenti.

Un altro caso eclatante è stato l’attacco alle elezioni presidenziali americane del 2016 ad Hillary Clinton e al Partito democratico con migliaia di mail trafugate. Gli americani hanno accusato i russi di voler favorire il candidato repubblicano Donald Trump perché non è fervido sostenitore delle sanzioni.

Putin ha sempre negato e al forum Valdai dell’ottobre 2016 ha descritto l’accusa come una forma di isteria e un mito che non corrisponde alla realtà, ma fomenta, come ha espresso il ministro Lavrov, la russofobia dell’Occidente^[1].

Putin ha sempre criticato le agenzie di promozione democratica – come l’Istituto repubblicano internazionale (Iri), guidato dal senatore McCain, il più critico verso la Russia – e il fatto che gli Usa svolgano azioni di «ingegneria politica» nel mondo. Il governo russo ritiene che l’agenzia Iri costituisca una minaccia all’ordine e alla sicurezza nazionale mentre fonti americane hanno denunciato l’attacco al sito dell’Iri poco prima delle elezioni russe perché sono state riscontrate affermazioni e propaganda in favore del partito di opposizione Jabloko.

Sembra, quindi, che il rapporto fra Usa e Russia sia basato su uno stimolo-risposta ovvero nei termini delle relazioni internazionali sulla reciprocità. Alla promozione americana della democrazia nel mondo, la Russia ha reagito con metodi di soft power e guerra ibrida. Come ha affermato il ministro Lavrov, la reciprocità è fondamentale nella politica estera: «Non è stato inventato da noi. È la legge delle relazioni internazionali. Reciprocità è la chiave» [Glasser 2013]. In base a questo criterio numerosi sono gli esempi di reazione/scontro tra i due paesi^[2]. Ad esempio, la Russia avrebbe risposto all’intervento americano in Kosovo per l’indipendenza della Serbia con il sostegno dell’indipendenza dell’Abcasia e dell’Ossezia e, ancora di più, con l’annessione della Crimea.

L’entrata della Russia nel conflitto siriano nel 2015 segna un altro punto nella politica estera contro il monopolio dell’uso globale della forza degli Usa attraverso il sostegno militare al presidente iraniano Bashar Al-Assad.

La sfida è tuttora aperta e su molteplici fronti: diplomatici, militari, tecnologici e valoriali [Trenin 2017].

2. La Russia e l’Unione europea

Le relazioni della Russia con l’Europa sono caratterizzate da profonde radici storiche e culturali alla base di un percorso verso la ricerca di collaborazione e cooperazione, alternata da fasi di distacco e diffidenza.

La prima ondata di europeizzazione della cultura russa ha un brusco arresto con l’invasione di Napoleone Bonaparte in Russia nel 1812 che costituisce il prodromo dell’atteggiamento russo di «aggressione da Ovest». La paura dei russi (russofobia) è alimentata, infatti, in Europa da filosofi e intellettuali già a partire dall’Ottocento come Sir Robert Wilson e il marchese francese Astolphe Louise Léonor de Custine che denunciano l’ambizione russa all’espansione territoriale e al dominio.

Un ulteriore grave episodio che ha allontanato la Russia dall’Europa è stata la guerra di Crimea (1854-1856) dove gli europei hanno appoggiato i musulmani e la Russia si è avvicinata alla sua identità euroasiatica, pur soffrendo per il mancato riconoscimento della sua componente europea.

Il grande scrittore Fëdor Dostoevskij ricorda che i russi avevano cercato di fare tutto il possibile «per farsi percepire dagli europei come parte della stessa famiglia europea e non tartari» [Sakwa 2017, 22]. E d’altronde anche lo Zar Nicola II aveva parentele con famiglie regnanti europee.

Fatta questa premessa storica e culturale, si possono distinguere sei fasi nelle relazioni Russia-UE [Forsberg e Haukkala 2016] che corrispondono largamente alle legislature presidenziali e ad alcuni eventi.

Il primo periodo (1992-1994) è la fase formativa delle relazioni UE-Russia nella quale la Russia è orientata verso Ovest e intende avviare collaborazioni istituzionali con i partner UE. È, infatti, in questo periodo che si crea l’accordo di partnership e cooperazione, firmato il 12 giugno del 1994. Sebbene sia un accordo prevalentemente economico, prevede di occuparsi di altri settori (sociale, istruzione, tecnologia, scienza e cultura) per costruire un dialogo politico e culturale con la Russia. Questo approccio ha l’ambizione di costruire un quadro entro cui delineare una graduale integrazione della Russia con le vaste aree di cooperazione in Europa.

Resistenze e problemi nascono con la Commissione europea. La Russia chiede più concessioni commerciali a lungo termine nella forma di un’area di libero commercio. Il timore della Commissione europea è che eventuali resistenze da parte di alcuni paesi europei dell’Europa centrale produca l’effetto di «perdere la Russia» dal percorso di democratizzazione avviato nel paese.

La seconda fase (1994-2000) è caratterizzata dall’orientamento pro-Occidente, ma anche da una maggiore enfasi su partnership multiple. Il primo ministro Černomyrdin afferma che «lo scopo principale del nostro lavoro è rivolto verso un unico obiettivo: che la Russia possa diventare un membro dell’UE» [Robinson 2018, 258]. La guerra cecena ha, intanto, ritardato la firma dell’accordo di tre anni. A questo si aggiunga la crisi economica del 1998 che rende più difficile il percorso verso il mercato libero e la questione del Kosovo del 1999 che sebbene non abbia coinvolto l’UE, ma solamente la Nato e gli Usa, ha determinato un cambiamento nell’orientamento a Ovest della Russia. Inoltre, la seconda guerra cecena nel 1999 ha creato una dura reazione da parte dell’UE per l’utilizzo delle armi da parte della Russia e il numero dei morti.

La terza fase coincide con la nascita dell’era di Putin (2000-2004) e il suo primo mandato che è stato contraddistinto da ottimismo e progresso nelle relazioni con l’UE.

La vocazione europea di Putin è stata percepita come l’orientamento guida nella sua politica estera. Si gettano le basi per quattro spazi comuni che verranno firmati nel summit europeo di San Pietroburgo nel 2003 e che sono basati sui seguenti punti: 1) uno spazio economico comune che copra questioni economiche e ambientali; 2) uno spazio comune di libertà, giustizia e sicurezza; 3) uno spazio comune di sicurezza esterna; 4) uno spazio comune di ricerca che include la cultura e l’istruzione.

La quarta fase (2004-2008) è segnata dall’aumento dei disaccordi tra le parti. Come afferma Dmitri Trenin [2006] la Russia smette di orientarsi verso l’UE e comincia a creare un sistema moscovita centrico. La Russia è ancora interessata a portare avanti le relazioni con l’UE, ma su basi di reciprocità e uguaglianza in termini di ricerca di compromessi e soluzioni dove entrambe le parti fanno passi avanti.

I quattro spazi comuni che erano alla base del Partnership Cooperation Agreement (Pca) sono stati oggetto di ulteriori incontri e negoziazioni, ma su questioni quali sicurezza, valori e commercio ci sono stati gli ostacoli più grandi che hanno determinato la fine dell’accordo nel 2007 senza prospettiva di un rilancio concreto e con la minaccia UE di non rinnovarlo nel 2019.

Gli elementi di disaccordo sono stati, in realtà, esterni ai contenuti oggetto di discussione: il caso Chodorkovskij, la gestione di Beslan, i giornalisti assassinati e il fatto che la Russia volesse proporre un accordo moldavo-Transnistria, ostacolato dall’UE che non avrebbe accettato una soluzione federale nell’area. A questo si aggiunga la rivoluzione arancione nel 2004-2005 con le accuse di frodi elettorali da parte dell’UE, la decisione di porre un bando alla carne polacca e la guerra russo-cecena nel 2008. Si tratta, quindi, di una vera e propria escalation di eventi che hanno determinato un inasprimento delle relazioni tra Mosca e Bruxelles.

La quinta fase inizia con l’elezione di Medvedev (2008-2012) che avvia un rapporto dialogante con l’UE che si propone come stabilizzatrice e mediatrice nel conflitto russo-georgiano. Come abbiamo visto, la presidenza di Medvedev si è caratterizzata per un impegno alla modernizzazione del paese, un aspetto che è visto positivamente dall’UE anche per i risvolti economici positivi di questo tipo di orientamento politico. In questa fase si avviano accordi bilaterali con i paesi dell’UE, la partnership per la modernizzazione, aumentano gli accordi di cooperazione commerciale, scientifica e culturale.

L’ultima fase comincia nel 2012 con la rielezione di Putin, culminata con la rottura dei rapporti nel 2014 che non consente una fase interlocutrice dell’UE con l’Unione economica euroasiatica (Uee), tanto auspicata dal presidente russo.

L’UE rimane il principale partner economico sebbene il commercio sia diminuito a causa delle sanzioni e contro-sanzioni. Dal punto di vista del governo russo, l’UE è un partner rivale nell’area post-sovietica ed è troppo dipendente dall’influenza americana. La Russia mantiene, pertanto, buoni rapporti con i singoli paesi, soprattutto con la Germania, l’Italia e, più recentemente, con la Francia, di carattere prevalentemente economico.

Il futuro delle relazioni fra UE e Russia è fortemente condizionato dal ruolo e dalle decisioni del governo americano, dalla capacità dei leader europei di definire un’agenda estera autonoma che tenga in considerazione le opportunità e le potenzialità di una convergenza fra l’Uee e lo spazio economico europeo, come più volte è stato sottolineato da Putin e Lavrov.

In tale contesto il presidente francese Emmanuel Macron ha avviato uno sforzo diplomatico per riavvicinare l’Europa alla Russia partendo dal dialogo fra il presidente ucraino Volodymir Zelenskij e Putin nel dicembre 2019. Si tratta di un’operazione delicata e molto difficile sulla quale prevale, al momento, lo scetticismo della maggior parte dei paesi dell’UE.

Tuttavia i punti di contatto – culturali, commerciali, strategici – sono maggiori rispetto agli elementi che mantengono distante e difficile il dialogo, come ha anche testimoniato simbolicamente lo storico incontro tra il Papa di Roma e il Patriarca di tutte le Russie a Cuba il 12 dicembre 2016 [Sakwa 2017, 55].

3. La questione ucraina

Punto nevralgico della situazione conflittuale fra la Russia e l’Occidente è la situazione politica interna dell’Ucraina e le sue evoluzioni con l’annessione/invasione della Crimea. La Russia non può perdere la propria influenza su un paese che ha 1.925 km di confine territoriale a soli 500 km da Mosca per le ricadute nazionaliste che potrebbero alimentarsi nel paese. La Russia non può, inoltre, accettare di essere estromessa dall’Ucraina a opera dell’Occidente.

Nel luglio 2013 la Russia procede, pertanto, ad attuare una serie di restrizioni tra cui il taglio delle importazioni dall’Ucraina. Il messaggio è chiaro: se l’Ucraina vuole procedere con gli accordi europei, fortemente sostenuti dagli Usa, il commercio bilaterale con la Russia sarà limitato. Il presidente ucraino Viktor Janukovič deve, quindi, scegliere tra l’accordo proposto dall’UE che consentirebbe un mercato economico più trasparente e interessante per gli investitori esteri e proseguire la negoziazione per l’assistenza finanziaria con il Fmi ovvero accettare le proposte russe di un investimento di 15 miliardi di dollari in titoli di Stato e un abbassamento di un terzo del prezzo del petrolio.

A una settimana dall’accordo europeo di associazione di libero scambio con l’UE (accordo di Vilnius), il presidente Janukovič decide di rifiutare la proposta, provocando una serie di proteste nella piazza centrale di Kiev^[3].

Le forze separatiste chiedono l’indipendenza del popolo di Doneck e Lugans’k, ma il governo ucraino lancia un’operazione antiterrorista e usa l’apparato militare e le nuove guardie nazionali contro le forze ribelli anti-Maidan. Inoltre, un aereo (Malaysia Airlines MH17) da Amsterdam a Kuala Lumpur viene colpito nella regione di Donteck con 298 morti e provoca un’ulteriore internazionalizzazione del conflitto perché la maggior parte dei morti sono europei. L’Ucraina e l’Ovest incolpano la Russia.

È a questo punto che Mosca comincia a pensare di sfruttare l’irredentismo crimeo per ridisegnare geopoliticamente il Mar Nero attraverso i territori a sud e a est dell’Ucraina con l’invio di truppe nella penisola di Crimea, bloccando il porto di Sebastopoli per tutelare la popolazione di etnia russa del luogo.

D’altronde il governo locale della Crimea ha ritenuto incostituzionale l’esautoramento del presidente Janukovič, ha manifestato la volontà di riunificarsi alla Federazione russa, adottando una dichiarazione d’indipendenza dall’Ucraina e ha indetto un referendum per far esprimere la volontà dei propri cittadini. La consultazione popolare ha visto la partecipazione di circa l’80% dell’elettorato che si è espresso a favore dell’annessione alla Russia con il 96,6% dei voti^[4].

Il 18 marzo 2014 le autorità della Crimea hanno sottoscritto il trattato di adesione con il presidente Putin, provocando una dura reazione nel mondo. L’ingerenza del governo russo è stata ritenuta illegale e violenta dalle principali organizzazioni internazionali.

L’Ovest non accetta l’annessione della Crimea e aumenta il sostegno politico, economico, finanziario e militare verso l’Ucraina, sanzionando la Russia, riassicurando la Nato con ulteriori truppe nell’Ece e perseguendo una soluzione diplomatica. La membership russa nel G8 è sospesa, alla delegazione russa nell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa non è consentito votare, gli Usa, l’UE e altri paesi avviano delle sanzioni economiche.

Per evitare un conflitto su più larga scala la cancelliera Angela Merkel e i presidenti François Hollande, Putin e Petro Porošenko^[5] s’incontrano a Minsk e dopo 16 ore di negoziazione ridanno vigore all’accordo di Minsk (Minsk II). Le decisioni hanno riguardato un piano di riforme costituzionali, di politiche di welfare e una sorta di confederazione che possa far convivere le istanze separatiste con quelle pro-EU. Al 2018 si contano 10.500 morti e quasi 1,1 milioni di ucraini che si registrano come rifugiati in Russia, senza contare quelli che non sono registrati.

Il Minsk II ha ridotto notevolmente il conflitto, ma pochi sono gli sforzi per implementare il resto degli accordi.

L’annessione della Crimea intreccia questioni di natura storica, giuridica e politica che ingenerano una matassa assai difficile da dipanare. Storicamente la Crimea è stata una terra contesa nei secoli. In primo luogo, il diritto internazionale non prevede il diritto a secedere, ma la nascita di un nuovo Stato indipendente (principio di effettività). Non essendo uno Stato indipendente, la Crimea appartiene ancora all’Ucraina e, come tale, non poteva indire un referendum.

In secondo luogo, l’oggetto principale della contestazione è la presenza di forze armate russe, sebbene non chiaramente identificate. In realtà, le forze russe erano già presenti con 25.000 uomini sulla base di un accordo fra Russia e Ucraina che prevede la presenza della flotta nel Mar Nero con diritti di stanziamento sino al 2042, ma rimane una questione controversa se questa presenza possa rientrare in questo accordo. Putin ha affermato che le truppe sono necessarie per tutelare la popolazione di etnia russa e alcuni stranieri presenti nelle loro basi mentre la reazione ucraina è stata di violazione della sovranità.

In terzo luogo, la reazione alla richiesta di riunirsi alla Russia da parte del governo locale crimeo poggia sull’assunto della situazione di violenza e illegalità generata dal colpo di Stato contro Janukovič^[6].

Il termine «annessione», usato nella pubblicistica, può essere inteso come occupazione violenta, ma costituisce oggetto di dibattito nel diritto internazionale. Alcuni commentatori e analisti ritengono che il diritto internazionale, che si basa anche sulle consuetudini, ha dimostrato in questo caso e non solo, la difficoltà ad affrontare gli scenari attuali perché poggia su documenti risalenti alla seconda guerra mondiale.

Critiche sono state rivolte anche all’Onu per la debole autorevolezza e prontezza di decisione. Vi sono state, invece, reattive reazioni del Consiglio e del Parlamento europeo, dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite che si sono espresse duramente contro la violazione del diritto esercitata dalla Russia.

A sei anni dall’annessione nell’affermazione dell’Alto rappresentante, Federica Mogherini, la questione crimea rimane una ferita aperta^[7]. L’impegno dell’UE è volto a garantire la sovranità e l’integrità territoriale dell’Ucraina, a condannare l’inasprimento delle tensioni nello stretto di Kerch e nel Mar d’Azov e a difendere i diritti dei tatari in Crimea.

L’elezione del giovane attore e brillante comico Zelenskij apre nuove incognite sul rapporto fra l’Ucraina e la Russia. Il neopresidente ritiene indispensabile l’aiuto americano per migliorare le condizioni socioeconomiche del proprio paese, ma crede nella ricerca del dialogo con il suo collega russo. Un primo incontro è avvenuto in Normandia il 9 dicembre 2019, ma nulla pare cambiato rispetto agli accordi di Minsk II. In diverse interviste Putin si limita ad affermare che Zelenskij è un uomo simpatico che imparerà a fare il presidente.

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^[1] Cfr. http://en.kremlin.ru/events/president/news/53151, rilevazione del 5 gennaio 2020.

^[2] L’ultimo riavvicinamento tra le due nazioni è stato il summit a Pratica di Mare nel maggio 2002 che si conclude con la firma di un documento tra i due paesi, Nato-Russia Relations: A New Quality e l’inserimento nel Nss dell’affermazione di Bush che «gli Stati Uniti e la Russia non sono più avversari strategici» [Robinson 2018, 256].

^[3] Noto come movimento Euro-Maidan (Europiazza), nel giro di pochi giorni più di 500.000 persone rivendicano l’accordo europeo, accusano il presidente Janukovič e si verificano scontri con le autorità cui seguono numerosi feriti e morti.

^[4] Cfr. https://www.gazeta.ru/politics/2014/03/15_a_5951217.shtml#, rilevazione del 18 dicembre 2019.

^[5] Nonostante gli avvenimenti, con la presidenza di Petro Porošenko (2014-2019), l’Ucraina firma l’accordo di associazione con l’UE insieme ai presidenti di Georgia e Moldavia il 27 giugno 2014 e continua il dialogo con la Russia nel rispetto della sovranità e integrità del paese.

^[6] Per una precisa ricostruzione storica della contesa Crimea, cfr. Piccardo [2017].

^[7] Cfr. http://www.ansa.it/europa/notizie/rubriche/altrenews/2019/03/18/mogherini-annessione-della-crimea-alla-russia-resta-ferita-aperta_ecb9342a-79c3-46aa-bbe1-42e8d1b25250.html, rilevazione del 6 gennaio 2020.

Capitolo dodicesimo

Lo spazio post-sovietico, il Medio Oriente e la Cina

La dissoluzione dell’Unione Sovietica non ha solamente determinato la nascita di un percorso di democratizzazione del regime politico e il passaggio a un’economia di mercato, ma ha significato la riduzione dei confini territoriali. Questa situazione ha destabilizzato la classe politica russa che, nei decenni successivi, ha cercato di salvaguardare i propri confini e favorire buone relazioni e cooperazioni commerciali con i paesi del «vicino estero».

Dalla Comunità degli Stati indipendenti (Csi), all’Organizzazione del Trattato di sicurezza collettiva (Csto), dall’Unione economica euroasiatica (Uee) alla Shanghai Cooperation Organization (Sco), la politica estera russa mira al mantenimento del controllo della sicurezza nello spazio post-sovietico attraverso la tutela delle minoranze etnico-linguistiche e la creazione di piattaforme politiche regionali. Non solo. Da «impero solitario» la Russia si sta muovendo come una potenza regolatrice e mediatrice nei complessi scenari medio-orientali per garantirsi la tutela dei suoi interessi geopolitici.

1. Lo spazio post-sovietico

I paesi post-sovietici euroasiatici sono 11 Stati che differiscono per locazione, clima, dimensione, condizioni economiche, lingua e tradizione religiosa.

Dal 1991 le dinamiche geopolitiche nella regione sono dominate da tre aspetti. Il primo è la volontà di Mosca di affermare il proprio controllo. Il secondo riguarda il coinvolgimento di altre istituzioni esterne come la Nato e l’UE. Il terzo è il ruolo delle élite che hanno consolidato il proprio potere evitando cambiamenti di regime. Questi tre aspetti hanno prodotto esiti conflittuali e drammatici prima nel 2008 in Georgia e poi in Ucraina nel 2014.

Nel 1995 El’cin ha emanato un decreto presidenziale in cui la Russia esplicita il proprio interesse vitale e la propria influenza politica ed economica nella Csi, invitando l’Occidente a non interferire nella zona senza esplicito permesso di Mosca. È un decreto tuttora in funzione che costituisce il punto di riferimento della politica estera russa. Ma vediamo il quadro d’insieme degli accordi e delle problematicità delle singole aree.

In Asia centrale la Russia ha avuto il ruolo di game changer nella guerra civile in Tagikistan (1992-1997) ed è consapevole che quest’area geografica può costituire il ventre molle per la penetrazione territoriale della Cina.

La Russia è il principale fornitore di gas naturale in Azerbaigian, Turkmenistan, Kazakistan e, in parte minore, in Uzbekistan che possiede i propri idrocarburi. Dopo nove mesi dalla fine della guerra contro la Georgia, la Russia e il Kazakistan firmano la Customs Union che entra in vigore il 1^o gennaio del 2010 e sarà la base della futura Uee (2015) – un organo decisionale delle tariffe che copre diverse aree di policy – con sede a Mosca.

La centralità della Csi viene indebolita dalla nascita dell’Uee con il Kazakistan, il Kirghizistan, l’Armenia, la Bielorussia (e il Tagikistan e l’Uzbekistan nel ruolo di osservatori). Un altro accordo è il Singolo spazio economico tra Russia, Bielorussia, Kazakistan e Ucraina annunciato nel settembre 2003, ma mai implementato. L’idea di fondo del presidente Putin, ispirata dal presidente kazako Nursultan Nazarbaev nel 1994, è di creare un’unione economica e un processo di integrazione dell’area sul modello dello spazio economico europeo e della Commissione europea.

Tuttavia, in termini di sicurezza la regione rimane ugualmente frammentata. Sei membri della Csi – Armenia, Kazakistan, Kirghizistan, Russia, Tagikistan e Uzbekistan – firmano il Trattato di sicurezza collettiva anche conosciuto come il Trattato di Tashkent nel 1992, a cui si uniscono Azerbaigian, Georgia e Bielorussia nel 1993.

L’Organizzazione del Trattato di sicurezza collettiva viene creata nel 2002 con solo sei membri: Russia, Bielorussia, Armenia, Kazakistan, Kirghizistan, Tagikistan, a cui si aggiunge nel 2006 l’Uzbekistan. Difficilmente questi paesi si proteggerebbero tra di loro, ma alla Russia serve creare un accordo, un organismo per esercitare controllo e influenza nella regione.

Nel maggio 2009 l’UE implementa il piano di Eastern Partnership verso la Bielorussia, l’Ucraina, la Moldova, l’Armenia, l’Azerbaigian e la Georgia con gli accordi di associazione che si pongono l’obiettivo di liberalizzare il commercio, i visti e adottare le norme politiche e tecniche dell’UE.

Sebbene i conflitti nell’area siano cominciati alla fine degli anni Ottanta e durati negli anni Novanta per tensioni politiche ed etniche, la geopoliticizzazione dei conflitti separatisti comincia nel 2008 con la questione russo-georgiana. Tutto ha inizio con il piano di adesione alla Nato decisamente contrastato dalla Russia. Nei mesi successivi la situazione in Georgia peggiora e la Russia interviene con 10.000 uomini nel confine in Sud Ossezia. Dopo cinque giorni di guerra e una stima di 500 morti il presidente Medvedev riconosce l’indipendenza dell’Abkhazia e del Sud Ossezia. Da allora la situazione è relativamente migliorata: i russi possono viaggiare in Georgia senza visto, le restrizioni economiche sono diminuite e la Russia diventa il secondo partner commerciale della Georgia nel 2017.

Il presidente georgiano nel 2013 afferma che preferisce unirsi alla Customs Union invece di aderire agli accordi di partenariato europei che erano stati negoziati per oltre tre anni. La Georgia si sente più sicura con la Russia anche per la questione con il Nagorno-Karabakh e accetta di cambiare la decisione e firmare l’accordo nel 2014. Nonostante le minacce economiche della Russia, la Moldova, l’Ucraina e la Georgia firmano gli accordi di associazione con l’UE per creare un’Area di Libero scambio globale (Dcfta) nel 2014.

La più ampia crisi ucraina comincia da questa situazione: la Russia reagisce perché si tratta di accordi che integrano i paesi nel sistema UE^[1]. La questione geografica è, infatti, determinante per la comprensione della lotta per il potere nell’arena internazionale: si afferma il processo di regionalizzazione nel contesto unipolare.

Fonte di ispirazione nella letteratura russa per molti autori – Aleksandr Puškin, Michail Lermontov e Lev Tolstoj – il Caucaso è sempre stato, invece, considerato il punto debole della Russia, un’arena di lotta tra tre attori principali (Russia, Turchia e Iran) e un interesse strategico per le ingenti risorse e vie commerciali per la Gran Bretagna (nel XVIII-XIX secolo), la Germania (dopo la seconda guerra mondiale) e gli Stati Uniti.

Geograficamente il territorio è suddiviso in Nord e Sud con le sue montagne che rappresentano una specifica identità, un confine culturale e barriere naturali di un isolamento secolare. Su un territorio di 477.488 km², coesistono 50 popolazioni con distinte culture e lingue, 17 milioni di cristiani e 13 milioni di musulmani.

Con la dissoluzione dell’Urss la regione è stata protagonista di conflitti, instabilità, lotta per la gestione delle risorse naturali, un crescente radicalismo islamico che l’hanno resa un’area impegnativa, fonte di preoccupazione e definita come il «nodo delle contraddizioni».

Per i nuovi Stati indipendenti del Sud – Armenia, Georgia e Azerbaigian – il crollo dell’Urss ha significato l’indipendenza, mentre ha determinato potenziali instabilità per quelli del Nord, regione detta anche «ciscaucasica» (Dagestan, Cecenia, Adighezia, Caracay-Circassia, Cabardino-Balcaria, Ossezia del Nord-Alania, Inguscezia, Adighezia) che si presentano come repubbliche di etnia non russa^[2].

Considerato come il «fianco meridionale del gigante socialista» [Valigi 2014] o un «lago sovietico» [Carletti 2014], il Caucaso meridionale è un mosaico etnoculturale che ha un elevato valore strategico per la Russia perché collega le componenti asiatica ed europea, il Medio Oriente e il Nord Africa (Mena). Nella regione la Russia ha basi militari, ed è consapevole che si tratta di un luogo dove si gioca la partita energetica globale e una considerevole parte della lotta al terrorismo islamico [Valigi, Natalizia e Frappi 2016].

La posizione geografica strategica del Caucaso può, inoltre, determinare un ruolo significativo nella competizione economico-finanziaria tra Cina e Usa e una «porta girevole» tra i mercati e le aziende dell’Estremo Oriente.

2. La Russia e il Medio Oriente

Durante la guerra fredda l’Urss ha intrattenuto strette relazioni con i paesi del Medio Oriente, basate su una comune visione identitaria, antisionista, anti-Israele, anticapitalista e a favore del socialismo. In realtà, molti Stati avevano cercato di reprimere i movimenti comunisti, ma la leadership sovietica riteneva che ci fossero delle possibilità per un successivo sviluppo in chiave socialista.

A partire dagli anni Settanta le relazioni peggiorano per motivi esterni e interni come la guerra in Afghanistan nel 1979. I paesi del Medio Oriente vogliono la loro indipendenza e l’Urss li vuole come alleati, fornendo sostegno militare rispetto a Israele.

In particolare, l’Urss ha avuto buoni rapporti con l’Egitto di Nasser che è diventato il suo più stretto alleato nella regione ed è stato sostenuto militarmente, politicamente ed economicamente. Dopo che negli anni Settanta l’Egitto ha cambiato linea, il partner più stretto diventa la Siria che si posiziona alla testa del campo anti-Sadat.

Come sottolineava l’ex primo ministro Primakov [2009], uno dei principali esperti della questione medio-orientale, il rapporto tra Urss e Medio Oriente era basato sul pragmatismo. L’Urss appoggiava il desiderio di indipendenza degli Stati del Medio Oriente vendendo armi in chiave antisraeliana o contro i regimi feudali dello Yemen e dell’Oman e riservando una particolare attenzione al conflitto con Israele che plasmava le relazioni con il Medio Oriente arabo.

Poco prima della caduta dell’Urss la politica in Medio Oriente è contraddistinta da una situazione caotica, indisciplinata e demoralizzata, dovuta al contrasto tra il ministro degli esteri Ševardnadze e Primakov, il principale consulente di Gorbačëv. Con il ministro Kozyrev, molto più orientato all’integrazione con l’Occidente, la questione del Medio Oriente passa in secondo piano.

Agli inizi degli anni Novanta il Medio Oriente affronta diverse situazioni che riguardano i colpi di Stato in Sudan e in Algeria, l’unificazione in Yemen, una guerra aperta in Iraq, la perdita di legittimità dei vecchi regimi autoritari e secolari, una nuova ondata di Islam politico e l’aumento di nuovi valori, attori e richieste che cambiano profondamente la regione e sfidano la politica estera dell’Urss che è particolarmente interessata alla questione economica, collegata alla vendita di armi e all’interesse che i focolai continuino.

La politica estera russa diventa più assertiva, richiamando lo status di superpotenza, e più attiva nella regione dopo il passaggio da Kozyrev a Primakov che aveva studiato, fatto il giornalista e svolto il suo servizio al Kgb negli anni Sessanta in Medio Oriente.

Con Primakov, il conflitto israeliano-palestinese riceve una maggiore attenzione cercando di posizionare la Russia come un broker tra Israele e Siria: è una fase pragmatica e deideologizzata della politica estera russa, basata sull’efficienza economica e lo status di superpotenza.

Due cambiamenti intercorrono dopo la fine della guerra fredda: gli attacchi dell’11 settembre che mettono in luce la questione del terrorismo che era già stata percepita come rilevante durante la seconda guerra cecena e la primavera araba che riporta l’attenzione al ruolo dell’Occidente come influencer nell’area.

La Russia, infatti, non ha mai approvato l’intervento in Iraq (2003-2011) e le rivoluzioni in Tunisia, Egitto, Libia e Siria; è intervenuta solo in Afghanistan ed è tuttora più attiva in Siria per prevenire il cambio di regime a Damasco, cercando di allontanare l’influenza occidentale.

In particolare, la rinascita dell’Islam politico, specialmente nella sua versione jihadista, è percepita dalla Russia come una minaccia concreta, condannando gli Usa per aver influito sullo sviluppo di questi movimenti.

Tuttavia l’analisi della politica estera russa nel Medio Oriente non si può esimere dal confronto con l’Occidente nella competizione in quest’area dove la Russia può agire come attore regionale globale. Il Medio Oriente è sempre stato un’area con un’eredità coloniale e di ambizioni neocoloniali per la Russia e per l’Occidente. Per l’Urss è stata, invece, una regione in cui il socialismo poteva essere una realtà, come era nelle speranze dei leader sovietici e nelle dichiarazioni dei leader del Medio Oriente.

Procediamo, in estrema sintesi, a esplorare i principali aspetti che legano alcuni paesi del Medio Oriente alla Russia.

Siria. Le relazioni economiche e politiche con l’Urss e la Russia sono sempre state molto positive e basate su accordi specifici. Un Trattato di amicizia fu firmato nel 1980 e la Siria divenne probabilmente l’alleato più forte e il partner regionale più affidabile. Nel 1991 la Siria combatté a fianco degli Usa contro l’Iraq. Quando l’eco della primavera araba arriva in Siria, la Russia si schiera con Assad per opporsi al cambiamento di regime a Damasco e cerca di mantenere contatti anche con l’opposizione moderata. Nel 2013 la Russia ricopre un ruolo importante per la riduzione dell’arsenale di armi chimiche che erano state utilizzate contro i civili. L’intervento militare in Siria, iniziato nel 2015, è il primo fuori dai confini dell’ex Urss e si differenzia dagli approcci più esitanti del periodo sovietico. È stato più decisivo con il sostegno ad Assad e per le conseguenze diverse rispetto a quelle degli Usa in Afghanistan, Libia e Iraq.

Putin ha cercato di far comprendere a Trump che Assad è sempre meglio di un’alternativa jihadista nel paese, ma l’attacco di Trump dopo l’uso delle armi chimiche ha peggiorato le relazioni tra Usa e Russia. Non è del tutto chiaro se la Siria costituisce fonte di tensione o cooperazione tra Usa e Russia, ma molto dipenderà dall’amministrazione statunitense e dalla sua strategia nella regione che al momento la Russia ha, mentre quella americana pare essere basata attualmente sul disimpegno.

Egitto. Le relazioni con l’Egitto sono sempre state positive, soprattutto con il leader Nasser. Dopo la sua morte nel 1970 l’Urss cerca di fare il possibile per mantenere la sua eredità politica nel paese. Con l’arrivo al potere di Anwar si attua la svolta verso l’Occidente e la firma di Camp David, due eventi che allontanano l’Urss. Le relazioni tra i due paesi tornano normali con Gorbačëv e si rafforzano con la visita di Putin in Egitto e di Mubarak a Mosca nel 2005 e nel 2006. Con la caduta di Mubarak nel 2011 e l’ascesa di Mihammed Morsi i commentatori russi temevano che l’Egitto avesse un «progetto islamico» nel Medio Oriente. Nel 2013 il nuovo leader Abdel Fatah al-Sisi ha, invece, rafforzato i legami con la Russia – il primo paese che ha visitato all’estero – e ha avviato nuovi contratti per la vendita di armi nel 2015 tra cui 46 Mig jet, ponendo, quindi, fine agli accordi con gli Usa.

Iraq. L’Iraq ha firmato un patto di assistenza nel 1972 che costituirebbe l’unico atto ufficiale di collaborazione tra i due paesi. Le relazioni sono sempre state molto difficili e caratterizzate dalla situazione internazionale tra il 1990 e il 2003 e l’occupazione delle forze occidentali dal 2003 al 2011. Saddam Hussein ha sempre voluto un sostegno sovietico per trasformare l’Iraq nel paese più forte del Medio Oriente. Tra il 1993 e il 2003 la situazione evolve con l’embargo imposto dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. Scettica sull’embargo, la Russia era preoccupata del ruolo degli Usa e della loro possibilità di bypassare la volontà delle Nazioni Unite. L’invasione del 2003 rappresenta per la Russia un serio pericolo e ha avuto forti ripercussioni nella politica estera verso gli Usa.

Nel 2008 la situazione migliora e la Russia vince alcuni contratti che le consentono di estrarre petrolio e fornire armi. Iraq e Russia sostengono Assad e scambiano informazioni di intelligence con l’Iran e la Siria a Damasco e Baghdad.

Iran. Le relazioni tra questi paesi risalgono al XIX secolo quando l’Iran ha perso parte del suo territorio, ceduto all’Impero russo. Durante il periodo sovietico è stato oggetto di occupazione dell’Urss. Dal 1989 la cooperazione ha riguardato la fine della costruzione dell’arsenale nucleare, la vendita di armi e di missili. Entrambi i paesi hanno sostenuto l’opposizione all’alleanza nordica contro i talebani in Afghanistan negli anni Novanta. La Russia ha cercato di rallentare le sanzioni delle Nazioni Unite per l’arsenale nucleare e sostiene di avere interessi comuni e valori di civiltà. Mosca e Iran hanno sostenuto il regime di Assad. Anche recentemente la stampa iraniana dimostra scetticismo e diffidenza verso il Cremlino.

Israele. Nonostante l’Urss sia stata tra i primi paesi a riconoscere l’indipendenza di Israele nel 1948, alla metà degli anni Cinquanta Mosca si è allineata con le forze del nazionalismo arabo che erano antioccidentali e antisioniste e ha interrotto i rapporti diplomatici nella guerra del giugno 1967 quando Israele attacca l’Egitto, la Giordania e la Siria.

Bisognerà attendere il 1991 quando Gorbačëv riprende i legami con il paese che si rafforzeranno con El’cin, migliorando il commercio e favorendo il trasferimento di molti russi ebrei in Israele.

Con Putin la situazione migliora decisamente sia per la sua vicinanza agli ebrei sia per i legami turistici e commerciali e nel campo militare e della sicurezza. A ciò si aggiunga il fatto che Israele non ha biasimato l’annessione della Crimea e i rapporti russo-ucraini. Nonostante i dubbi di Israele sui rapporti stretti fra Mosca e Iran, sua rivale storica, il governo di Benjamin Netanyahu è stato acritico nell’intervento militare russo in sostegno dell’alleato dell’Iran, il regime di Assad.

Arabia Saudita. L’Urss è stata la prima a riconoscere la conquista saudita nel 1926 di Hejaz, la parte occidentale di quella che è divenuta l’Arabia Saudita, dove sono collocate le città sante della Mecca e Medina. Sino alla fine della guerra fredda l’Arabia Saudita si è sempre rifiutata di attivare ambasciate. Mosca non ha mai apprezzato la sua alleanza con gli Stati Uniti e le relazioni non sono mai state amichevoli sino agli anni Duemila. I russi ritengono che siano coinvolti nel sostegno degli islamisti in Cecenia e in altre regioni musulmane nello spazio post-sovietico. Le relazioni sono migliorate dopo l’invasione dell’Iraq nel 2003, ma sono nuovamente peggiorate dopo le rivoluzioni della primavera araba. Entrambi sperano di migliorare i rapporti, ma sembra un obiettivo difficile da raggiungere.

Turchia. Durante il periodo ottomano la Russia e la Turchia erano rivali e le relazioni migliorano solamente dopo le rispettive rivoluzioni. Peggiorano dopo la fine della seconda guerra mondiale quando la Turchia si allea con gli Usa ed entra nella Nato e teme che l’Urss sostenga il movimento separatista curdo che cerca di fondare uno Stato indipendente nel Sud-est della Turchia.

Nello scontro tra Armenia e Azerbaigian la Russia sostiene l’Armenia e la Turchia l’Azerbaigian, allontanandosi sempre di più. Negli anni Novanta cresce la collaborazione commerciale e operano nel settore energetico.

La Turchia e la Russia hanno posizioni differenti sulla questione siriana, ma hanno punti di contatto sulle interferenze esterne occidentali riguardo lo stato di diritto e i diritti umani nel paese, le paure di un sostegno americano ai curdi. Nel 2015 la Russia interviene in Siria per difendere Assad e la Turchia abbatte un aereo russo sul confine tra la Siria e la Turchia con la reazione di richiesta di sanzioni da parte di Putin. Le relazioni cambiano nel 2016 quando Erdogan chiede scusa per l’incidente e Putin ritira le sanzioni, ma questioni irrisolte tra i paesi riguardano la disputa azero-armena e la Siria.

In conclusione la Russia di Putin oggi ha migliori rapporti diplomatici, economici, politici e militari nell’area rispetto al passato. Il paese ha buoni alleati con ogni regime e anche tra i movimenti di opposizione ponendosi come un indiscusso attore politico regionale.

D’altronde nel Medio Oriente, a causa di eredità sovietiche, vi sono ancora colonnelli ed ebrei che parlano il russo, essendo una lingua molto diffusa nell’area. Il Medio Oriente è anche la zona dove si gioca gran parte del conflitto Est-Ovest e sembra costituire il luogo dove sono riposte le maggiori ambizioni di Putin.

3. La «Grande Eurasia»

Lo spazio euroasiatico orientale è la somma di quattro «vecchie» regioni (Asia centrale, del Sud, del Nord-est e del Sud-est) che fanno parte di una regione geopolitica: la più grande Asia orientale. Il concetto di Eurasia trova una suggestione nei panslavisti che hanno sempre ricercato una dimensione geografica unitaria allo spazio russo da cui evincere la specificità culturale e politica della Russia.

Come si rapporta la Russia con questi paesi?

Negli anni Novanta, durante il ministero di Kozyrev, la Russia era maggiormente orientata all’Europa e non si occupava delle relazioni con il versante orientale. La Cina, dal canto suo, aveva timori di un’influenza riformista proveniente dalla Russia di El’cin.

Tuttavia la politica interna dei rispettivi paesi, basata sulla necessità di preservare l’unità del territorio, costituiva un filo rosso comune. Per Kozyrev la Cina non era considerata un paese leader in economia, come del resto i dati dimostravano, visto che fino al 1993 il paese guida era il Giappone.

Nel 2001, con l’intervento in Afghanistan degli Usa, si pone una maggiore attenzione nei confronti dei paesi dell’Organizzazione della cooperazione di Shanghai.

Si comincia a comprendere che la Cina può costituire la «gamba asiatica» della politica estera russa nonostante i timori delle demarcazioni dei confini territoriali di questi due paesi. Dal 2014 la Russia ha aumentato i suoi rapporti con la Cina, sorprendendo l’Occidente, e si può parlare di una politica estera sulla Cina piuttosto che di una politica estera sull’Asia, come si evince dai concetti di politica estera del 2013 e 2016.

Non vi è dubbio che le sanzioni economiche dell’UE, il mancato riconoscimento da parte dell’Occidente del ruolo internazionale della Russia e l’unipolarismo hanno accelerato la strategia di avvicinamento e collaborazione con la Cina.

Paradossalmente questo spostamento a Est della Russia – un paese percepito a Ovest principalmente nella sua dimensione asiatica – potrebbe rafforzarne la sua componente europea. Ma al di là degli aspetti culturali gli studiosi ritengono che l’accordo Cina-Russia debba essere interpretato nell’obiettivo comune di difendere il proprio regime ed evitare forme rivoluzionarie e lottare contro i tre mali contemporanei: l’estremismo religioso, il terrorismo e il separatismo.

Un altro interesse comune è l’aspetto di collaborazione economica. Si stima che l’offerta di gas della Russia alla Cina sarà simile nei prossimi 10 o 12 anni al volume attuale tra Russia ed Europa, determinando una nuova fase, più consolidata, dei rapporti sino-russi e dei loro ruoli nella regione dell’Asia e del Pacifico.

La Russia è una delle principali esportatrici di armi in Cina. Dal 2015 ci sono regolari incontri tra alti dirigenti e uomini d’affari, Putin e il primo ministro Shinzo Abe, per approfondire tematiche commerciali e vi sono manovre congiunte tra le flotte cinesi e russe nel Mediterraneo e nel Mar Baltico.

Si tratta, sostanzialmente, di un’«alleanza soft» [Gabuev 2015] con un ruolo rilevante nel contrastare il dominio americano unilaterale. La Cina si pone come potenza economica e la Russia come potenza sulla sicurezza. Fino a quando la Cina non desta problemi in termini di sicurezza e difesa non è considerata una minaccia dalla Russia che è più consapevole e preoccupata della potenziale competitività economica nel mercato internazionale.

Sostanzialmente i rapporti di alleanza fra Russia e Cina sono basati su un partenariato strategico di coordinamento in un nuovo ordine internazionale. La cooperazione bilaterale tra Mosca e Pechino ha assunto ormai una rilevanza su scala regionale e globale in diversi settori. Entrambe sono contrarie all’unipolarismo e sostengono il principio della sovranità nazionale e dei valori locali. La loro partnership strategica è evidente anche nel Consiglio di sicurezza dove hanno il potere di veto e l’Organizzazione per la cooperazione di Shanghai costituisce un punto di riferimento per contrastare il dominio del dollaro e favorire le imprese russe e cinesi. Aspetto determinante è il settore energetico dove la Russia può svincolarsi dal mercato europeo per orientarsi verso un paese che ne ha bisogno. Nel settore della tecnologia si è sviluppata una proficua collaborazione basata sullo sviluppo di una rete 5G in Russia in un’ottica di sovranismo digitale.

I due paesi hanno comuni interessi in Africa anche se la Russia rimane in una posizione secondaria rispetto alla Cina, ma vuole porsi come mediatore geopolitico e colmare i vuoti lasciati dal ritiro degli Usa.

Inoltre, una cooperazione logistica, commerciale e informatica che unisce l’Uee, la Sco e l’Associazione delle nazioni del Sud-est asiatico (Asean) è un gigantesco progetto politico che trova alla base la comune convinzione dei leader cinese e russo che serva un’alleanza per neutralizzare congiuntamente i rischi provenienti dall’Occidente.

Con la crisi economica internazionale del 2007 la Cina e la Russia si disallineano, infatti, dall’ordine liberale e si candidano alla guida di un nuovo sistema fondato sull’egemonia politica, economica e finanziaria.

Infine, i rapporti della Russia con il Giappone sono abbastanza positivi, basati sulla collaborazione e cooperazione bilaterale. Ad esempio, nel 2018 si è istituito l’anno della Russia in Giappone e del Giappone in Russia.

All’inizio del suo terzo mandato Putin ha, invece, espresso la volontà di riprendere i rapporti con i suoi «vecchi amici» come l’India, un progetto di Primakov che aveva parlato di un asse Russia-India-Cina. Attualmente i due paesi stanno cooperando su diversi fronti, soprattutto militare ed energetico. L’India ha bisogno della Russia per proteggersi dall’alleanza tra Pechino e Islamabad mentre la Russia può espandere la propria influenza strategica.

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^[1] Armenia, Azerbaigian e Georgia sono più lontani anche geograficamente rispetto al processo di ampliamento della Nato e dell’UE.

^[2] I conflitti del Nagorno Karabakh, nel Sud Ossezia e in Abcasia amplificano l’instabilità politica, già riconducibile ai tempi precedenti il crollo dell’Urss e costituiscono la delicata questione dei «conflitti congelati» nella regione [Valigi, Natalizia e Frappi 2016].

Conclusioni

L’ultimo mandato presidenziale (2018-2024) di Putin è contraddistinto da una serie di sfide in ambito nazionale e internazionale.

L’analisi della dimensione internazionale ha evidenziato il peggioramento delle relazioni con l’Occidente e l’aumento della belligeranza della Federazione russa che non è affatto un paese in declino sotto questo aspetto. Sebbene possa essere difficile individuare il preciso momento in cui le relazioni tra la Russia e l’Ovest sono peggiorate [Conradi 2017, 321] o, forse, più realisticamente non sono mai state positive, il prodromo della natura di questa relazione è riconducibile alla fine della guerra fredda.

Secondo l’ex ambasciatore americano in Urss, Jack Matlock (1987-1991), la fine della guerra fredda è stata intesa da molti politici come una vittoria dell’Ovest e non come un evento di cui entrambe le parti potevano beneficiare. Nel suo discorso del 25 dicembre 1991 alla nazione, G.H.W. Bush descrive tre volte l’evento della dissoluzione dell’Urss come una «vittoria del popolo e dei valori americani»^[1] e nel suo discorso sullo stato dell’unione del 27 gennaio 1992 dichiara che «per grazia di dio, l’America ha vinto la guerra fredda», insistendo che non era finita, ma era vinta^[2].

Da quel momento, si scontrano due concezioni in antitesi che plasmeranno le relazioni future fra gli Usa e la Russia. Da un lato, la posizione occidentale sostiene che sono stati fatti enormi sforzi per integrare la Russia, ma non si poteva permettere che la sua politica interna potesse minacciare l’ordine esistente. Dall’altro, la Russia si aspettava un maggiore riconoscimento come partner strategico, soprattutto in tema di politica di sicurezza, e con uno status paritario all’interno degli organismi internazionali.

Questa contrapposizione ideologica e politica è alla base di una diversa concezione del rapporto fra politica interna e internazionale. I russi ritengono che ci sia una distinzione tra la questione domestica ed esterna laddove la prima non influenza la seconda. I leader russi sostengono, infatti, che i fattori strutturali e la rimozione delle minacce geopolitiche facilitano la politica domestica mentre l’Occidente ritiene che le trasformazioni interne al regime politico precedono quelle internazionali. Dinanzi a questa contrapposta visione l’impasse politica è stata inevitabile. A ciò si aggiunga il fatto che nel 1991 la Russia ha sofferto una profonda umiliazione nel panorama internazionale dovuta a una serie di eventi: il crollo del patto di Varsavia, la richiesta di fondi al Fmi, alla Banca mondiale e al Wto.

Fatta questa premessa si possono individuare quattro fasi nelle relazioni con l’Occidente che condizionano le scelte e le priorità di politica estera [Renz 2019, 181]: 1) l’integrazione (1991-1995: Kozyrev); 2) l’equilibrio (1996-1999: Primakov); 3) la competizione (2000-2012: Lavrov); 4) la sfida (dal 2012 a oggi: Lavrov).

Come abbiamo visto nella terza parte di questo volume, la prima fase è caratterizzata dalla presidenza El’cin e dall’atlanticismo del ministro degli affari esteri Kozyrev che si traduce in una serie di tentativi di integrazione e di cooperazione in alcune sedi internazionali. Nel 1993 la Russia presenta la richiesta di unirsi al General Agreement on Tariffs and Trade (Gatt) ed esprime il proprio interesse a diventare un membro dei G7. La Russia aderisce al Consiglio d’Europa di cui diventa membro nel 1996 e manifesta il desiderio, espresso da una lettera nel 1991 di El’cin, di unirsi alla Nato.

Sul piano interno, l’assistenza economica occidentale – durante il periodo della transizione – è ritenuta insoddisfacente e incomparabile rispetto al Piano Marshall. La crescente povertà e ineguaglianza, che hanno accompagnato la shock therapy, ha generato critiche da parte dei nazionalisti e comunisti russi che incolpano El’cin di aver indebolito la Russia, rendendola subordinata all’Occidente. Una situazione ritenuta dall’opposizione politica incompatibile per una grande potenza e un’identità culturale come quella russa.

Nel frattempo a Kozyrev nel 1998 succede Primakov che cambia la priorità della politica estera, lasciando l’atlanticismo e volgendo lo sguardo verso i paesi dell’area post-sovietica (Csi), il Medio Oriente, l’India e la Cina. Più precisamente, Primakov intravede nel triangolo Russia-Cina-India un’operazione per controbilanciare il potere di Washington attraverso la costruzione di un blocco di un ordine internazionale multipolare in contrapposizione a quello unipolare dominato dagli Usa. Primakov è fermamente contrario all’allargamento della Nato e l’ambizione di rimanere una grande potenza si scontra con la realtà di una grave crisi economica che comporta la richiesta di posticipare i pagamenti ai creditori internazionali.

Inoltre, l’intervento della Nato in Serbia nel 1999 ha determinato la diffusione di sentimenti antioccidentali e antiamericani nella società russa, tuttora presenti. Primakov, comunque, cerca di mantenere buoni rapporti con alcuni paesi occidentali e ottiene due successi nella politica estera: nel 1997 la Russia entra nel G8 e nel maggio 1998 ratifica la convenzione per la protezione dei diritti umani e delle libertà fondamentali del Consiglio d’Europa con la conseguenza che anche i cittadini russi possono cercare una protezione nella Corte europea dei diritti umani a Strasburgo.

La terza fase (2000-2012) coincide con la tandemocrazia Putin-Medvedev e un periodo di crescita economica in cui la Russia combatte la guerra al terrorismo con gli Usa, avvia legami economici con l’UE, cerca di posizionarsi come un partner strategico, ma verso la fine del primo mandato di Putin le relazioni cominciano a deteriorarsi. La Russia è, infatti, critica sull’invasione dell’Iraq nel 2003, sull’allargamento della Nato, sulle basi missilistiche. Parimenti, l’Occidente denuncia la virata autoritaria del paese, come gli indicatori della Freedom House rilevano^[3]. Queste tensioni si sono intensificate dopo le varie rivoluzioni colorate in alcuni paesi dello spazio post-sovietico che vengono ritenute un’operazione congiunta fra Usa e UE per evitare che la Russia estenda il suo dominio in questi paesi. La possibilità che la Georgia e l’Ucraina possano diventare membri della Nato costituisce una minaccia di sicurezza per la Russia e Putin non perde occasione di ribadire la sua contrarietà a questo progetto, reagendo su tre fronti. Intensifica i suoi sforzi nel consolidare la propria posizione nell’area post-sovietica, intesa come un’area di «interessi privilegiati»; ricorre all’uso energetico nella politica estera; si lancia nella competizione mediale con il nuovo canale in lingua inglese Russia Today.

Con il passaggio delle consegne a Medvedev (2008-2012) che coincide con la presidenza di Barack Obama, vi è il tentativo di «resettare» le relazioni tra i due grandi paesi. La politica del reset e l’atteggiamento di Medvedev sembrano dare inizialmente buoni risultati: avviene la firma del trattato di riduzione degli armamenti strategici nel 2010 e la cooperazione fra Mosca e Washington sulla questione afghana e iraniana. Rimane, tuttavia, il problema dell’esclusione della Russia dal quadro della sicurezza europea.

Con il ritorno di Putin nel 2012 la politica estera si trasforma nuovamente. Dalla fase di competizione a quella della sfida all’Ovest sulla base di alcuni principi e valori che caratterizzano il suo terzo mandato: una maggiore enfasi sulla sovranità, anche per frenare pulsioni nazionaliste interne al paese, una cooperazione «verso l’Eurasia» che si traduca in un’unione euroasiatica, e la priorità di relazioni con l’Asia e la Cina.

Gli avvenimenti accaduti in Ucraina e Crimea nel 2014, con le conseguenti reazioni degli Stati e delle organizzazioni occidentali, hanno alimentato ancora di più una politica estera assertiva e di sfida che ha, come abbiamo già sottolineato, riaperto la questione di una nuova guerra fredda.

D’altronde, gli Stati Uniti, soprattutto con le amministrazioni di Clinton e di Bush, hanno sempre ritenuto che l’attore sfidante l’ordine liberale potesse essere la nuova Federazione russa in virtù di alcune considerazioni. In primo luogo, il grado di percezione della sicurezza che, nel caso americano, risente ancora molto del prisma russo ovvero della sfida bipolare scaturita dalla guerra fredda. In secondo luogo, la Russia ha sempre mantenuto gli indicatori di potenza anche dopo il collasso del sistema sovietico: è il paese più vasto del mondo, ha un arsenale nucleare e una capacità militare ancora molto forte, può contare sulle risorse energetiche come il gas naturale e il petrolio e un’alta densità della popolazione. La Russia è sempre stata percepita, anche nel contesto unipolare, come il principale paese capace di attaccare e distruggere gli Stati Uniti.

I rapporti fra Usa e Russia sono stati, quindi, caratterizzati da fasi cicliche di cooperazione e competizione in cui al rafforzamento dell’influenza americana nei territori considerati strategici e vitali per la Federazione russa – alimentando i timori di Putin di una minaccia alla sicurezza del proprio paese [Natalizia e Valigi 2020] – vi è stata una reazione russa molto più assertiva e determinata a partire dal 2014.

La Russia non ha accettato il progetto di promozione della democrazia americana che ha costituito l’agenda prioritaria delle amministrazioni statunitensi nei Balcani occidentali, nell’Europa centrale e orientale e nel Medio Oriente.

Richiamandosi alla «dottrina Primakov» che prevedeva il ritorno della Russia a una potenza globale al pari degli Usa, dell’UE e della Cina per frenare l’ambizione unipolare americana, Putin attua un piano per ampliare la natura euroasiatica del paese con l’istituzione dell’Unione doganale euroasiatica, lo Spazio economico comune, l’Unione economica euroasiatica e l’Organizzazione per la sicurezza collettiva di mutua difesa simile alla Nato.

L’annessione della Crimea nel 2014 e il sostegno ai separatisti in Ucraina sono il segnale di una politica estera russa di sfida nei confronti dell’Ovest. Più precisamente, a partire dal 2014 la Russia attua un approccio realista nella politica internazionale, che ribadisce la centralità dello Stato, dei suoi valori e della sua autorità centrale, con una politica estera del tutto autonoma da quella interna, basata su una scala di priorità di interventi dopo un’attenta analisi dei costi e benefici.

È un approccio che risente indubbiamente della tradizione storica e culturale dello Stato forte per evitare derive anarchiche e difendersi dall’ambiente esterno.

Nell’attuale assetto internazionale la Russia ha compiuto un’operazione strategica di elevato profilo, ponendosi come perno di alleanze fra l’Iran e la Turchia, paesi tra loro antagonisti, inserendosi come mediatore indiscusso nel conflitto siriano e, ancor di più, avviando una collaborazione con la Cina.

Con quest’ultima la Russia può cogliere l’opportunità strategica di disegnare un nuovo sistema fondato sull’egemonia politica ed economico-finanziaria, approfittando degli errori e degli spazi lasciati dagli Usa e dall’UE.

L’UE e gli Usa non hanno, infatti, colto le potenzialità e l’essenza culturale, politica e strategica dell’identità euroasiatica. L’UE sta affrontando una delle sue crisi istituzionali più gravi dopo la bocciatura francese al referendum sulla Costituzione europea e non ha compreso che alcuni territori post-sovietici, in primis l’Ucraina, avrebbero avuto bisogno di maggior tempo per affrontare la propria frammentazione politica interna (Ucraina del Nord pro Europa vs Ucraina del Sud pro Russia), le proprie divisioni identitarie prima di essere oggetto di accordi di associazione.

Gli Stati Uniti, ponendosi come nazione indispensabile per i processi di democratizzazione nel mondo, hanno attuato una politica di disimpegno in Siria, lasciando spazi di manovra alla Russia e hanno commesso l’errore di invadere l’Iraq, gettando le basi per l’espansione di Al-Quaeda e le premesse dell’Isis.

Come efficacemente raffigurato dall’immagine della collisione del Titanic nel 1912 [Parsi 2018], l’ordine globale neoliberale, che ha sostituito negli anni Ottanta l’ordine liberale, rischia di scontrarsi con un iceberg che ha cristallizzato, soprattutto in quest’ultimo decennio, una contrapposizione ideologica, valoriale e politica: regimi liberali vs regimi illiberali.

In un’intervista rilasciata al «Financial Times» nel giugno 2019, Putin ha affermato che «l’idea liberale oggi ha esaurito il suo compito» e che gli errori commessi dai leader occidentali hanno determinato un mondo meno equo, più insicuro, favorendo l’insorgere di sovranismi e di populismi che sono il megafono della «frattura tra il popolo e la classe dirigente». Egli sostiene, pertanto, che la necessità di regole a cui attenersi, in ambito domestico e in ambito internazionale, sia la direzione da perseguire per garantire quella stabilità che solo i regimi illiberali sanno esprimere.

Merita, pertanto, in sede conclusiva, fare una breve precisazione su come definire il regime politico russo. Molte sono le classificazioni, le definizioni, le etichette utilizzate per descrivere i regimi politici, nati dopo le diverse ondate di democratizzazione, che hanno acceso un vigoroso dibattito scientifico-accademico: regime ibrido, democrazie parziali, democrazie elettorali, democrazia sovrana, democrazie illiberali, semiautoritari, autoritarismi elettorali, ecc.^[4]

Questa proliferazione deriva dalle diverse dimensioni analitiche che sono state utilizzate. Molto sovente si ricorre, infatti, all’utilizzo di dati quantitativi e di strumenti statistici – Freedom House, Economist Unit, Polity IV – che non consentono di acquisire informazioni che possono individuare le reali caratteristiche di un regime politico.

Inoltre, l’aspetto procedurale della democrazia – la competizione politica – ha prevalso su altre dimensioni di analisi, generando la convinzione che laddove esistano elezioni si riscontrano regimi democratici. Si definisce, impropriamente, la Russia – soprattutto nei mass media – come una democrazia elettorale o illiberale. Seguendo l’impostazione metodologica del padre della scienza politica italiana, Giovanni Sartori [1969], i regimi politici si dividono in democratici e non democratici, non contemplando, quindi, la possibilità di un regime intermedio. Questo consente di escludere nel dibattito scientifico termini quali regime ibrido, semiautoritarismi. Non solo, qualsiasi definizione di democrazia non poggia solo ed esclusivamente sulla dinamica elettorale: le elezioni sono state utilizzate in passato anche dai regimi totalitari come strumento di legittimità del sistema.

È corretto, quindi, inserire la Russia nella categoria dei regimi non democratici sia per il fallimento del suo processo di democratizzazione sia per la mancanza di condizioni minime dei regimi democratici (pluralismo d’informazione, pluralismo partitico, elezioni libere e segrete, rule of law, diritti civili e politici). Il passo successivo, che è stato anche l’obiettivo del presente lavoro, è quello di fornire una thick description delle peculiarità istituzionali, culturali, sociali ed economiche della Russia per poterla correttamente definire e analizzare^[5]. Posto che il termine democrazia illiberale costituisce di per sé un ossimoro concettuale e metodologico, indubbiamente i regimi politici come quello russo sono in contrapposizione ai regimi liberaldemocratici rappresentativi.

Fatta questa precisazione, si può procedere, infine, all’analisi delle principali sfide domestiche che Putin deve affrontare nei prossimi mesi. La prima riguarda una naturale stanchezza dell’elettorato nei suoi confronti dopo vent’anni al potere, anche se non c’è un chiaro contesto di opposizione politica sia all’interno della società sia nell’élite. La seconda sfida è quella di «rendere qualcosa di vecchio, nuovo di nuovo» [Sakwa 2020] ovvero offrire un nuovo orizzonte di sviluppo politico, economico e sociale per la Russia nei prossimi decenni e ridefinire l’agenda politica (l’aumento degli stipendi nel settore del pubblico impiego, investire nel welfare e modernizzare il paese).

Ai russi poco importa la concentrazione di potere in un unico organo istituzionale. Interessa che la propria condizione economica migliori o non subisca brusche frenate. Chi è capace di garantire stabilità economica, può contare sul sostegno dell’elettorato. Questo atteggiamento rende, infatti, più difficile a qualsiasi oppositore del sistema ottenere la fiducia dell’elettorato e ambire a una sostituzione al vertice delle istituzioni.

Con l’effetto sorpresa che contraddistingue lo stile politico del presidente Putin, la notizia delle dimissioni del governo Medvedev nel gennaio 2020 e l’annuncio di un piano di riforme costituzionali hanno determinato il calo del rublo nei mercati finanziari e alimentato il dibattito politico interno sul «problema» della successione presidenziale nel 2024.

Entriamo nel dettaglio della proposta costituzionale. Il piano di riforme prevede che il presidente rimarrà in carica solo due mandati (anche non consecutivi) e il parlamento ha più voce in capitolo sulla scelta del primo ministro e di alcuni ministri (eccetto quelli del blocco di potere). Trasferire tale scelta alla Duma, dove il partito Russia unita è sempre stato il braccio operativo del presidente, potrebbe indurre gli analisti a ritenere che Putin intenda, nuovamente, proporsi come primo ministro alle prossime elezioni parlamentari nel settembre 2021. Si tratterebbe di riconfermare la tandemocrazia ovvero l’esecutivo bicefalo di Medvedev-Putin, messo in atto nel 2008. Una prima lettura della riforma ha comportato l’affermazione che un maggiore potere del parlamento favorisce una migliore separazione dei poteri rispetto alla concentrazione delle prerogative presidenziali esistenti. In realtà, anche in questo caso i poteri del presidente aumentano in virtù della possibilità di nomina dei procuratori regionali, delle municipalità che diventano subordinate alle autorità regionali e federali e del Cdf che può dimettere i giudici federali su richiesta del presidente.

Un altro aspetto interessante è che il Consiglio di Stato, i capi delle corporazioni e delle banche ricevono uno status costituzionale. La struttura e le funzioni del Consiglio di Stato sono rimandate a una futura legislazione, ma Putin ha immediatamente nominato Medvedev alla vicepresidenza di questo organo. La maggior parte degli analisti ritiene che Putin miri a diventare presidente del Consiglio di Stato e da quella posizione apicale continuare a proporsi come il batjuška [Piretto 2019], il caro padre della nazione (come il Nusultan Nazarbaev, ex presidente del Kazakistan).

Rispetto alla possibilità di contestazione pubblica, delle attività di opposizione nel paese, il testo prevede che alle autorità federali sarà concesso escludere dagli uffici pubblici coloro i quali negli ultimi venticinque anni hanno avuto una residenza temporanea all’estero o una seconda cittadinanza. Questa scelta presuppone l’impossibilità per alcuni personaggi, come Navalny o Chodorkovskij e altri oligarchi che hanno trascorso un periodo o vivono all’estero, di candidarsi al ruolo presidenziale.

L’aspetto più preoccupante e che viene considerato come una vera e propria rivoluzione legale riguarda le fonti gerarchiche. Si prevede che il diritto pubblico federale della Russia prevarrà su quello internazionale, evitando, quindi, di applicare le decisioni, ad esempio, della Corte europea dei diritti umani.

Il testo complessivo della riforma è già stato approvato, in pochi minuti, alla prima lettura anche con il voto delle opposizioni.

Tra le principali reazioni vi sono state quelle di Navalny che ritiene pessima la modifica proposta, ma si aspetta cambiamenti più profondi nel testo della seconda lettura. In queste settimane Navalny ha preferito continuare la sua azione di denuncia di corruzione nei confronti di Medvedev e dell’attuale primo ministro Mišustin a cui contesta possedimenti terrieri e abitazioni, elevati stili di vita, non riconducibili al mero stipendio del ruolo che ricoprono.

Circa 22.000 persone hanno, invece, firmato una petizione contro il «golpe costituzionale» che ha tra i principali promotori i liberali di Jabloko.

In un secondo pacchetto di emendamenti alla Costituzione che devono essere ancora approvati, si specifica che la Costituzione definirà gli obiettivi del Consiglio di sicurezza e dell’amministrazione presidenziale. Il Consiglio di sicurezza assisterà il presidente nella difesa degli interessi nazionali, della sovranità e dell’integrità statale e lo scopo dell’amministrazione presidenziale sarà quello di assicurare che il capo dello Stato possa esercitare i poteri.

Un altro articolo prevede l’inserimento dell’immunità presidenziale, ma la principale innovazione è nel sesto capitolo della Costituzione che riguarda il parlamento. Dopo la terza votazione di sfiducia del parlamento per la nomina del primo ministro, il presidente non sarà più obbligato a sciogliere automaticamente la Duma, ma può averne la facoltà. Il primo ministro sarà «personalmente responsabile» verso il presidente per il lavoro svolto nel governo.

Ancora una volta, Putin ha sorpreso, generato confusione nel suo entourage per preservare il proprio potere, dimostrare chi detta la linea politica e strategica e disorientare eventuali oppositori interni. Putin ha anticipato le mosse di eventuali avversari nel Cremlino attraverso un’operazione di ingegneria costituzionale coerente con il suo principale criterio guida – la dittatura della legge – all’insegna del «tutto cambia perché nulla cambi».

Al momento diversi scenari sono possibili e tutte le opzioni sono sul tavolo. C’è chi ritiene che Putin sarà a capo del Consiglio di Stato, Medvedev sarà eletto nuovamente presidente della Federazione e Mišustin continuerà nel ruolo di primo ministro.

Dall’annuncio del pacchetto di riforme avvenuto il 15 gennaio 2020 con le conseguenti dimissioni di Medvedev, annunciate con il pretesto di consentire il percorso indirizzato dal presidente e la veloce nomina del governo di Mišustin – che consta dei cinque ministri fedeli a Putin e di persone legate da amicizia o da esperienze lavorative con il nuovo primo ministro – si è aperta la sfida della successione.

È un progetto che prevede una strategia di breve periodo, collegata al ciclo elettorale 2021-2024 (elezioni parlamentari del 2021 e presidenziali del 2024) e una di lungo periodo, nella quale la modernizzazione del paese, tanto auspicata e annunciata, e la situazione economica del paese, costituiscono la massima priorità.

Non è un caso, infatti, che oltre alla proposta di riforma costituzionale per la quale c’è un gruppo di lavoro che sta apportando modifiche da sottoporre a referendum popolare nel mese di aprile, nel suo discorso annuale Putin ha espresso la volontà di attivare riforme mirate nell’ambito delle politiche di welfare e del lavoro per contrastare il calo demografico, la stagnazione economica e i livelli di povertà, situazioni che hanno determinato recentemente un calo nei rating di fiducia nei confronti del presidente Putin che al 1^o gennaio 2020 si attesta al 68% (rispetto al 38% di Medvedev)^[6].

Le inchieste sociologiche condotte dal Levada Center nelle settimane successive alla proposta di riforma costituzionale hanno evidenziato che il 30% degli intervistati non ritiene che la Costituzione giochi un ruolo importante nella vita dei cittadini, mentre il 27% ritiene che la Costituzione sia uno strumento che garantisce i diritti civili e le libertà, il 24% pensa che la Costituzione consenta di mantenere ordine nelle attività dello Stato, il 15% che sia un mezzo del presidente per controllare la Duma e un 4% non sa rispondere.

In merito alla necessità di questa riforma, il 47% dei rispondenti ritiene che la proposta costituzionale serva a Putin per espandere i propri poteri e rimanere anche dopo il 2024, il 44% per migliorare il funzionamento dello Stato nell’interesse della maggioranza della popolazione.

In particolare, le domande esplorano anche il livello di soddisfazione nei confronti dell’operato di governo che è per il 38% degli intervistati un giudizio negativo per l’incapacità di affrontare la situazione economica. Inoltre, ben l’85% del campione non aveva mai sentito parlare del nuovo primo ministro.

Interessante è la domanda «in quale ruolo immaginate Putin dopo il 2024?». Il 27% degli intervistati risponde che Putin continuerà a fare il presidente, il 25% pensa che diventerà un pensionato o un cittadino, l’11% che ritornerà primo ministro, il 9% lo vede come leader di Russia unita e solamente il 7% non lo immagina senza un ruolo pubblico^[7].

Indipendentemente dal futuro di Putin, il quadro che è emerso dall’analisi del regime politico russo è che vi sono tutti i presupposti istituzionali, culturali e socioeconomici per i quali il «putinismo», come sistema di potere, sopravviverà anche al suo creatore.

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^[1] «New York Times», 26 dicembre 1991, www.nytimes.com/ 1991/12/26/world/end-soviet-union-text-bush-s-address-nation-gorbachev-s-resignation.html, rilevazione del 15 gennaio 2020.

^[2] «New York Times», 29 gennaio 1992, www.nytimes.com/1992/ 01/29/us/state-uniontranscript-president-bush-s-address-state-union.html?pagewanted=all, rilevazione del 15 gennaio 2020.

^[3] Si veda il sito di freedomhouse.org dove sino al 2004 la Russia era definita una democrazia elettorale per poi passare a un regime autoritario.

^[4] Per una trattazione del tema e della discussione accademica rimando a Morini [2012] e Colton [2018]. Per i cambiamenti che avvengono nei regimi non democratici si segnalano Cassani e Tomini [2018].

^[5] Interessante la prospettiva di studio che indaga la politica estera russa partendo dalla nozione di «Petrostato» in riferimento all’uso dell’«arma del petrolio» [Goldman 2008] come un elemento di maggiore aggressività nelle relazioni internazionali.

^[6] Cfr. http://www.levada.ru/en/, rilevazione del 31 gennaio 2020.

^[7] Cfr. http://www.levada.ru/2020/01/31/konstitutsiya/ e https://www.levada.ru/en/2014/12/23/russian-citizens-on-the-constitution/, rilevazioni del 15 febbraio 2020.